INTRODUCTION

Ce Guide  a pour objectif de traiter de douze questions discutées par la Commission Baleinière Internationale (CBI) de façon à sortir de l’impasse actuelle sur la chasse commerciale à la baleine. Depuis 2007, la CBI a engagé un débat sur l’avenir de l’organisation qu’il est prévu de poursuivre au moins jusqu’en juin 2009.

Le Document IWC/60/24, « Résumé du Président sur le résultat des discussions sur l’avenir de la CBI » (60^ième réunion annuelle, juin 2008, Santiago, Chili) constitue la « carte de route » de ces discussions. ^[1]  Un Petit Groupe de Travail (Small Working Group ou SWG) comprenant 24 pays a été créé pour examiner 33 questions « identifiées comme étant importantes pour un ou plus gouvernements contractants pour ce qui concerne l’avenir de la CBI». Le SWG a tenu sa première réunion à Tampa aux Etats-Unis en septembre 2008 et sa deuxième réunion à Cambridge au Royaume-Uni en décembre 2008. Une troisième réunion a eu lieu à Honolulu aux Etats-Unis du 23 au 24 janvier 2009. Les progrès réalisés par le SWG seront rapportés lors d’une réunion intersession de la CBI prévue à Rome du 9 au 11 mars 2009. Il est prévu qu’une quatrième réunion du SWG aura lieu immédiatement après du 12 au 13 mars également à Rome. La prochaine réunion annuelle de la CBI, qui coïncide avec le 60^ième anniversaire de sa création, aura lieu à Madère au Portugal du 22 au 26 juin 2009.

Le Groupe Pew Environnement a contribué aux discussions sur l’avenir de la CBI en organisant deux Symposiums réunissant une grande gamme de points de vue et d’expériences pour examiner les voies possibles pour avancer. Ce processus culmine avec la création d’une commission spéciale de dignitaires internationaux réunis à Lisbonne au Portugal les 9 et 10 février 2009.

La Commission Pew sur les Baleines est principalement composée d’individus qui ne sont pas pour la plupart des spécialistes des questions liées à la conservation des baleines. Il s’agit d’un choix délibéré basé sur le succès de cette approche lors des Symposiums de New York et de Tokyo. La CBI a d’ailleurs adopté une approche similaire pour les discussions sur son avenir en demandant à des facilitateurs extérieurs d’être impliqués. Le travail du SWG est maintenant facilité par Alvaro de Soto, un ancien cadre négociateur aux Nations Unies n’ayant pas lui non plus de spécialisation sur la question baleinière. Etant toutefois conscient des connaissances et de l’expérience riches des spécialistes de la conservation des baleines, le Groupe Pew Environnement a invité plusieurs d’entre eux – représentant des intérêts et des sensibilités différentes et parfois même divergentes - à participer à la réunion de Lisbonne en tant qu’observateurs.

83 pays sont actuellement membres de la CBI. ^[2]  Un peu plus d’un quart d’entre eux sont membres du SWG dont la composition reflète un équilibre entre les régions et les points de vue sur la question baleinière : Antigua & Barbuda, Argentine, Australie, Brésil, Cameroun, Chili, Chine, Costa Rica, Côte d’Ivoire, République Tchèque, Danemark, France, Allemagne, Guinée, Islande, Italie, Japon, République de Corée, Mexique, Pays-Bas, Nouvelle Zélande, Norvège, Palau, Panama, Pérou, St Christophe et Niévès, St Lucie, Afrique du Sud, Suède, Royaume-Uni et Etats-Unis.

Les 33 éléments ou questions sont énuméré(e)s (par ordre alphabétique) ci-dessous. La Commission Pew sur les Baleines se concentrera sur les 12 de ces éléments identifiés en gras et soulignés :

 

·         Nécessité d’un Comité Consultatif/ Permanent ou d’un Bureau ·         Bien-être animal ·         Prises incidentes et infractions ·         Société civile (implication de la) ·         Changement climatique ·         Chasse baleinière côtière (c’est  à dire dans les limites de la ZEE) ·         Moratoire sur la chasse commerciale à la baleine ·         Mise en application du droit et surveillance ·         Comité de Conservation ·         Plans de gestion de la conservation ·         Convention (but de la) ·         Programmes de recherches collaboratives non-létales ·         Transmission des données ·         Développements en matière de gouvernance des océans ·         Gestion basée sur une approche par écosystème ·         Menaces environnementales affectant les cétacés

·         Questions éthiques ·         Régime de calcul des contributions financières ·         Fréquence des réunions ·         Aires Marines Protégées (AMP) ·         Objections et réserves ·         Questions de procédure (amélioration des) ·         Recherche par permis spécial ·         Procédure de Gestion Révisée (RMP) ·         Plan de Gestion Révisé (RMS) ·         Sanctions ·         Sanctuaires ·         Science (rôle de la science et fonctionnement du Comité Scientifique) ·         Secrétariat (implications de son rôle/expertise) ·         Petits cétacés ·         Implications socio-économiques ·         Restrictions commerciales ·         Observation des baleines/utilisation non-létale.

 

Pour donner des informations de base, le Groupe Pew Environnement a examiné la totalité des 33 éléments en deux parties : le présent Guide pour la Commission Pew couvre les 12 questions clefs qui doivent être résolues pour résoudre l’impasse de la CBI, et un second document couvre les 21 questions restantes identfiées par la CBI.  Le second document est disponible sur le site internet de la Commission Pew sur les baleines à l’adresse suivante : http://www.pewwhales.org/pewwhalescommission/policy%20guide%20-%20additional%20elements.html

Pour la réunion de la Commission Pew sur les Baleines, les 12 questions décrites ci-dessous en détail sont mises en avant pour 2009. Pour chaque question, des options politiques (parfois non mutuellement exclusives) sont présentées. Dans certains cas, une seule option est présentée comme possible voie à suivre pour avancer.

Ce qui est plus important, bien entendu, est la façon dont les différentes options individuelles peuvent se combiner entre elles pour résoudre l’impasse qui caractérise actuellement la question baleinière. Toutes ces options ne pas nécessairement désirables ou réalisables dans le contexte politique, bien qu’elles semblent toutes en principe réalistes. ^[3]  Et la liste d’options présentées ci-dessous ne prétend pas non plus être exhaustive. Nous avons  invité les parties intéressées à considérer les options ci-dessous, à faire leurs commentaires, et/ou à proposer des idées complémentaires. Nous suggérons qu’elles soient considérées dans le contexte de trois issues possibles décrites à continuation, tout en reconnaissant qu’elles sont plus pertinentes en vue de la considération du troisième scénario :

1.       Maintien du « statu quo » : mais le statu quo n’est pas statique et il devrait donc être maintenu à l’état actuel ou sous une forme que les parties décideraient entre elles ;

2.       La chasse baleinière est amenée à cesser (y compris la « chasse à des fins scientifiques » dont les produits sont commercialisés). La cessation (graduelle ou immédiate) de toute activité baleinière actuelle et futur pourrait intervenir suite à  une décision des pays baleiniers eux-mêmes pour des raisons politiques, opérationnelles, économiques et/ou diplomatiques, ou suite à une négociation pouvant avoir un cadre plus large que la question baleinière elle-même ;

3.       L’autorisation par la CBI d’une chasse commercial limitée dans un cadre comprenant des règles strictes pour les limites de prise et le respect des décisions de la CBI concernant les limites géographiques et régionales (par exemple la création de sanctuaires supplémentaires, ou la protection des baleines dans un hémisphère entier), les espèces, les zones (par exemple, la haute mer ou les eaux juridictionnelles et les eaux territoriales) ou par type d’activité (par exemple, interdiction de la chasse pélagique, définie comme la chasse au cours de laquelle les carcasses sont traitées en mer sur des vaisseaux), ou par une combinaison de ces différents aspects.

Prises incidentes et infractions

Le problème

C’est un problème complexe affectant plusieurs des éléments clés qui sont généralement perçus comme étant à la base de toute solution possible. « Les prises incidentes » désignent les prises non-intentionnelles des espèces non-visées, dont les cétacés, dans le matériel de pêche. On estime que des centaines de milliers de grands et de petits cétacés sont tués chaque année du fait des prises incidentes. Ces prises constituent donc une menace d’importance majeure à la conservation des cétacés à travers le monde, menace qui n’est pas encore pleinement prise en compte par la CBI.

Toutes les prises incidentes ne sont cependant pas considérées comme accidentelles. Les législations internes du Japon et de la République de Corée qui permettent à la viande et aux produits issus des baleines tuées du fait de l’enchevêtrement dans le matériel de pêche d’être mis sur le marché, ont provoqué une augmentation considérable du nombre de baleines tuées – d’après certains de façon intentionnelle – dans des filets. Des analyses ADN de viande de baleine achetée dans les marchés locaux ont donné des informations sur l’ampleur du problème et sur les espèces affectées. Ce problème affecte un ou plusieurs stocks de petits rorquals parmi les stocks visés par les propositions de « chasse baleinière côtière » soumises par le Japon et la République de Corée.

L’Article IX de la Convention Internationale pour la Réglementation de la Chasse à la Baleine (CIRCB) prévoit que chaque Partie Contractante a l’obligation de rapporter les infractions et les sanctions appliquées conformément à la législation interne qui porte sur la CBI. Si la prise des baleines n’est pas intentionnel mais si les baleines sont conservées et vendues, cela constitue une violation de la résolution adoptée par la CBI en 2001 qui, dans les cas où une baleine ne peut pas être relâchée vivante, recommande d’interdire l’échange commercial des baleines capturées de façon incidente pour lesquelles aucune limite de capture n’a été établie par la Commission.

La CBI elle-même n’a pas le pouvoir d’imposer des sanctions pour les infractions aux dispositions applicables. Ce manque de compétence est largement considéré comme une lacune qui affaiblit la capacité de la CBI de faire appliquer ses décisions. Les options permettant de résoudre ce problème sont examinées dans la section de ce document consacrée à la Mise en application du droit et à la surveillance. L’existence d’une longue accumulation historique d’infractions aux dispositions de la CBI a contribué au manque de confiance dans les données concernant les prises rapportées par l’industrie baleinière.

Discussion

Les prises incidentes de cétacés dans le matériel de pêche sont reconnues comme constituant un problème d’importance majeure pour la conservation puisqu’on estime que plus de 300 000 (grands et petits) cétacés sont tués par ce biais chaque année. ^[4]  Le problème est principalement causé par les filets maillants même si la mortalités des cétacés est également causée par les chaluts, les sennes coulissantes et les sennes de plage, et l’équipement utilisé pour la pêche à la palangre. ^[5]  L’enchevêtrement dans les filets maillants a mené la vaquita, le plus petit cétacé au monde localisé exclusivement dans le Golfe du nord de la Californie, à une situation où son extinction est imminente ; la mortalité causée par le matériel de pêche menace également la baleine grise du Pacifique Nord-Ouest qui est extrêmement rare. Les prises incidentes affectent les activités de pêche de beaucoup d’Etats membres de la CBI et ne représentent pas un problème associé seulement avec les pays qui pratiquent la chasse baleinière.

Le Comité Scientifique de la CBI comprend un Groupe de Travail sur l’Estimation des Prises Incidentes et des Autres Causes de Mortalité Infligées par l’Homme. Ce groupe de travail constitue un forum international qui permet de réunir et d’analyser les données sur les prises incidentes en se concentrant sur les baleines à fanons. Il a été créé en partie pour permettre à la CBI de se conformer à la disposition de la Procédure de Gestion Révisée (RMP) sur les « prises totales au cours du temps » qui permet d’assurer que toutes les mortalités causées par les hommes sont comprises dans chaque calcul des limites de captures résultant de l’application de la RMP. Il est demandé aux pays de fournir des informations sur les prises incidentes dans les « Progress Reports » (rapports sur les progrès accomplis) qu’ils transmettent au Comité Scientifique, mais la soumission de ces rapports est incomplète (seulement 19 pays ont soumis des rapports sur les progrès accomplis en 2008) et ceux-ci ne suivent pas un format standardisé. Une autre source d’informations provient du « market sampling » (prélèvement d’échantillons sur le marché) indépendant qui permet de prélever des échantillons d’ADN sur la viande de baleine vendue sur les marchés au Japon.

Même si la CBI a revu beaucoup des aspects scientifiques de la question, y compris les stratégies possibles d’atténuation, la Commission elle-même n’a pas élaboré de méthode pour diminuer le nombre de cétacés tués. Il a été proposé que la question soit examinée par le Comité de Conservation de la CBI. Par ailleurs, les aspects liés à la souffrance des animaux en cas d’enchevêtrement (temps écoulé jusqu’à la mort de l’animal) seront examinés lors d’un atelier de la CBI organisé en 2009.

En 2001, a CBI a adopté une résolution recommandant que « Si la baleine ne peut pas être relâchée vivante […]

 

1. Il ne doit pas y avoir d’échange commercial des baleines capturées de façon incidente pour lesquelles aucune limite de capture n’a été établie par la Commission ;
2. Si une baleine capturée de façon incidente fait l’objet d’une limite de capture accordée en application de la RMP, et si le gouvernement souverain souhaite autoriser l’échange commercial de cette baleine, alors :
1. Un échantillon ADN doit être transmis au registre diagnostique approprié ;
2. La capture incidente doit être comptée comme comprise dans le quota total pour cette espèce ou pour ce stock.  

« Prises incidentes » intentionnelles ou chasse baleinière « au filet » (net whaling)

Certaines « prises incidentes » sont considérées comme étant délibérées. Les baleines dans la Mer du Japon sont menacées par des niveaux élevés d’enchevêtrement dans les filets de pêche et par une chasse illicite dont l’ampleur reste à déterminer. Bien que les réglementations en vigueur au Japon et en République de Corée interdisent l’abattage délibéré des baleines en utilisant des filets, la vente des baleines obtenues par le biais des « prises incidentes » alimente un marché commercial florissant dans la région du sud-est de la péninsule coréenne et contribue à l’alimentation du marché de la viande de baleine plus important au Japon. Puisque selon les informations disponibles, même un petit rorqual de petite taille vaut entre 30 000 et 40 000 dollars US sur le marché de gros coréen (et supposément plus au Japon), rien n’incite les pêcheurs à diminuer les prises incidentes et l’appât du gain les pousse à s’engager dans la chasse illicite ciblée ou chasse baleinière intentionnelle « au filet » (net whaling). Même si la Corée du Sud et le Japon exigent tous deux la transmission de rapports sur les baleines tuées du fait des prises incidentes, la mise en application de cette réglementation et l’exactitude des informations rapportées sont douteuses. Le gouvernement de Corée a, au cours des dernières années, confirmé un certain nombre de prises illicites mais des estimations indépendantes basées sur le profilage ADN de la viande de baleine dans les marchés commerciaux indiquent que l’ampleur réelle des prises non-réglementées se monte à près de deux fois plus qu’il n’est indiqué dans les rapports officiels. En janvier 2008, 50 tonnes de viande de baleine (rapportées comme provenant de 60 petits rorquals) ont été saisies par la police coréenne et 70 personnes ont fait l’objet d’une investigation impliquant à la fois des pêcheurs, des distributeurs, et les opérateurs de 46 restaurants vendant de la viande de baleine dans la région d’Ulsan. Cette saisie confirme l’existence d’un programme de chasse baleinière illicite à la fois organisé et répandu.

Les analyses d’ADN ont également révélé la vente de plusieurs espèces de baleines protégées en Corée du Sud et au Japon dont la baleine grise du Pacifique Nord-Ouest qui est très rare. Il était impossible de déterminer avec certitude si la source de la viande de baleine était légale ou illégale (prises incidentes, échouages ou viande provenant des stocks) ce qui a mis en avant le manque de contrôle du marché japonais.

En raison des préoccupations croissantes suscitées par les niveaux élevés de prises incidentes côtières en Corée du Sud et au Japon, et du fait de l’incertitude de la structure du stock de petits rorquals du Pacifique Nord-Ouest, le Comité Scientifique a approuvé la conduite d’une nouvelle évaluation détaillée se concentrant sur le stock ‘J’ situé principalement dans la Mer du Japon. Cette évaluation a été retardée en 2008 quand les experts scientifiques du Japon ont annoncé qu’ils n’étaient pas en mesure de compléter le travail nécessaire. Le stock ‘J’ a été exploité intensivement par la République de Corée et de façon moins importante par le Japon entre 1962 et 1986 et près de 14 000 animaux ont été abattus pendant cette période. En 1983, le Comité Scientifique de la CBI a conclu que le stock ‘J’ était un stock décimé et la Commission l’a ensuite déclaré « Stock sous Protection » sous l’égide de sa procédure de gestion existante. Des preuves démontrant l’abondance peu élevée de ce stock ont été présentées lors des récentes réunions du Comité Scientifique. L’existence de stocks multiples, les prises rapportées par les gouvernements du Japon et de Corée du Sud, et les résultats des inventaires des marchés qui indiquent la présence de prises supplémentaires non-rapportées, suscitent des préoccupations supplémentaires vis-à-vis de la survie de cette population, et ont des conséquences importantes au niveau des délibérations sur les limites de capture autorisées pour la « chasse baleinière côtière » dans la région.

Options politiques

Chasse baleinière côtière (c’est à dire au sein de la ZEE)

Le problème

La « chasse baleinière côtière » n’est pas un terme défini par la Convention Internationale pour la Réglementation de la Chasse à la Baleine (CIRCB, 1946) et celui-ci peut être interprété de façon variée même s’il est généralement perçu comme désignant la chasse baleinière pratiquée par des bateaux de chasse qui opèrent à partir de stations de transformation terrestres. Pour beaucoup, ce terme est utilisé pour décrire la chasse baleinière pratiquée dans l’hémisphère nord même si une partie de cette chasse se déroule à des centaines de milles de la rive et, comme c’est le cas de la chasse baleinière norvégienne et d’une partie de la chasse baleinière japonaise, implique le traitement des carcasses en mer. Dans le cadre des discussions actuelles de la CBI, la « chasse baleinière côtière » désigne la chasse baleinière à l’intérieur de la Zone Economique Exclusive (ZEE) d’un pays. Cette description ne devrait en rien affecter le principe de base contenu dans la CIRCB ^[6]   qui stipule que la Convention s’applique « à toutes les eaux dans lesquelles [ces usines flottantes, stations terrestres et navires baleiniers] se livrent à la chasse à la baleine » (c'est-à-dire indépendamment du statut juridique de ces eaux). Elle ne devrait pas non plus faire oublier que les baleines sont considérées comme des espèces hautement migratrices aux termes des Articles 64 et 119 de la Convention des Nations-Unies sur le Droit de la Mer, évoluant entre les eaux territoriales, les zones économiques exclusives et la haute mer.

En Norvège et en Islande, la « chasse baleinière côtière » (la chasse des petits rorquals) se déroule à présent sous l’égide d’une objection au moratoire sur la chasse commerciale à la baleine alors que le Japon autorise  les chasses d’espèces mixtes comprenant des petits rorquals et d’autres espèces de cétacés dont la capture n’est pas actuellement réglementée par la CBI telles que les baleines à bec de Baird. Le programme de chasse baleinière scientifique du Japon JARPN II (voir discussion sur la chasse baleinière par permis spécial) comprend également un aspect de chasse baleinière côtière. Le Japon a répétitivement demandé l’obtention d’une allocation provisoire pour atténuation des préjudices (« interim relief allocation ») pour les villes d’Abashiri, Ayukawa, Wadaura et Taiji, une requête qui a répétitivement été rejetée, le plus récemment en 2007.

La seule catégorie de chasse baleinière qui est explicitement définie dans l’Annexe de la CIRCB est « la chasse baleinière de petite envergure, » c'est-à-dire : « Les opérations de captures utilisant des navires motorisés équipés de canons lance-harpons montés chassant exclusivement les petits rorquals, les hypéroodons, les baleines à bec, les globicéphales ou les orques. » Cette définition s’applique à la chasse norvégienne des petits rorquals, à la chasse islandaise des petits rorquals (mais pas des rorquals communs) et à la chasse baleinière côtière d’espèces mixtes pratiquée par le Japon dans le Pacifique Nord. Pour des raisons administratives internes, la chasse baleinière japonaise dans le Pacifique Nord a été divisée en deux catégories : la chasse baleinière côtière de petite envergure (CBCPE) et la chasse baleinière côtière de grande envergure (CBCGE). La LTCW, qui implique des navires de grande taille contenant de 600 à 750 tonnes ou plus se déplaçant à mille milles ou plus du Japon vers le Pacifique Nord pour attraper les espèces de plus grande taille et principalement les cachalots, a pris fin quand le Japon a retiré son objection au moratoire. Le retrait de cette objection a pris effet en 1987 mais dès 2006, le Japon soumettait des propositions à la CBI pour obtenir des limites de captures commerciales pour les petits rorquals et les baleines de Bryde du Pacifique du Nord-Ouest qui étaient précédemment visées par ces opérations. La CBCPE d’un autre côté implique des navires de petite taille (36 tonnes en moyenne) opérant à pas plus de 50 milles de la rive et basés dans quatre villes côtières (Abashiri, Ayukawa, Taiji et Wadaura) où la chasse baleinière est une tradition ancienne. Ces navires capturent des petits rorquals et quelques petits cétacés dont les captures ne sont pas réglementées par la CBI telles que les baleines à bec de Baird et les hypéroodons. Depuis la fin des années 1980, le Japon demande l’obtention d’une allocation spéciale pour « atténuation des préjudices » se montant à 50 petits rorquals pour ces quatre communautés et les autorités japonaises ont répétitivement signalé la satisfaction des besoins de ces villes de chasseurs baleiniers comme constituant un élément fondamental du moindre ensemble de mesures éventuellement négociées au sein la CBI. Les demandes « d’atténuation des préjudices » présentées impliquent une dérogation au moratoire puisque des éléments commerciaux sont intégrés dans ce type d’opération. Ces demandes ont pour cette raison été rejetées de façon répétitive par les pays protecteurs. Depuis 2002, le Japon a ajouté un « élément côtier » à son programme de recherches scientifiques JARPN II accordant des licences aux navires de CBCPE les autorisant à attraper 120 petits rorquals par an et leur donnant la permission de chasser pour la première fois depuis que le Japon a retiré son objection au moratoire. Il est impossible de déterminer avec certitude si le Japon cherche également à réactiver les opérations de CBCGE dans l’avenir. 

Discussion

Beaucoup considèrent que résoudre la question de la chasse baleinière côtière et/ou les différentes formes de chasse à petite échelle sera, avec la résolution de la question des permis spéciaux (également désignée par le terme « chasse baleinière à des fins scientifique »), un élément central du moindre accord global réaliste entre toutes les Parties à la CBI, à moins que les gouvernements des trois pays baleiniers ne décident de façon unilatérale de cesser leurs activités.

Au tout début de la chasse baleinière moderne, les puissances baleinières, principalement des pays de l’hémisphère nord, ont établi des stations terrestres dans des pays éloignés surtout dans l’hémisphère sud pour avoir accès aux zones de chasse baleinière antarctiques et sous-antarctiques. Dans la deuxième moitié du 20^ième siècle, le Japon a créé des sociétés à participation avec les chasseurs baleiniers provenant (principalement) de pays d’Amérique Latine comme le Brésil, le Chili et le Pérou, ainsi qu’en Espagne et en Corée du Sud. Ces opérations ont décimé beaucoup de populations d’espèces de grandes baleines à leur passage saisonnier.

La question de la chasse baleinière côtière affecte plusieurs questions complexes allant de la souveraineté nationale, aux dispositions de la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer (CNUDM) et à la durabilité des prises de populations/stocks particuliers. A cet égard, il est important de noter que la première proposition ayant essayé de résoudre l’impasse à la CBI en limitant les prises à « la chasse baleinière côtière » était celle développée dans la dénommée Proposition Irlandaise présentée formellement par le commissaire irlandais en 1997, qui stipulait :

« les quotas devraient être restreints à la chasse baleinière côtière existante et toutes les autres eaux devraient être déclarées sanctuaire global. Les produits seraient pour la consommation locale uniquement sans aucun commerce international. La chasse baleinière létale à des fins scientifiques [autorisée] par permis devrait cesser progressivement, et les impacts de l’observation des baleines [devraient être] réglementés. »

Il est important de souligner l’utilisation du mot « existante » [chasse baleinière existante] puisque elle a des implications importantes, comme on le verra ci-dessous.

La Proposition Irlandaise n’a pas reçu à l’époque beaucoup de soutien parmi les partisans des deux côtés du débat sur la chasse baleinière. Les pays chasseurs n’ont pas vu d’avantages dans la proposition de renoncer au droit de capturer des baleines dans la plupart des océans du monde, et la proposition d’une cessation progressive de la chasse menée à des fins scientifiques a causé beaucoup de controverse. Les pays ne pratiquant pas la chasse baleinière se sont eux raccrochés à l’espoir que la chasse commerciale s’arrêterait d’elle-même pour des raisons économiques ou du fait de pressions politiques constantes. Des éléments de la Proposition Irlandaise sont toutefois maintenant réexaminés, encore que de façon informelle, dans une nouvelle perspective.

En 2002, la CBI a demandé à son Comité Scientifique d’identifier les implications d’une restriction de la chasse baleinière aux eaux situées à l’intérieur des ZEE sur le plan de la gestion en termes de risques et de rendement. ^[7]  Cette question a été examinée lors d’une réunion spéciale des commissaires organisée à Berlin en 2003 et présidée par Henrik Fischer. ^[8]  Le Comité a dit qu’il était conscient de la vulnérabilité des espèces à la chasse baleinière menée à proximité des côtes et qu’il avait pris cet élément en compte au niveau de la conduite des « Implementation Simulation Trials » (tests pratiques de simulation) avant de recommander à la Commission une variante de la Procédure de Gestion Révisée (RMP). ^[9]  Le Comité a formulé la recommandation suivante : « en appliquant la RMP, la restriction de la chasse baleinière aux eaux situées dans les 200 milles de la côte n’aura aucun effet sur les prises autorisées dans les Petites Zones qui tombent entièrement ou partiellement dans les 200 milles de la côte. Cependant, comme aucune prise n’interviendrait dans les Petites Zones entièrement en dehors des 200 milles de la côte, cette mesure de gestion supplémentaire viendrait réduire le risque (au-delà du risque incorporé dans le RMP) mais également réduire le rendement. » ^[10]  En d’autres mots, restreindre la chasse baleinière aux ZEE réduirait le risque posé aux populations de baleines en dessous du risque inhérent dans la RMP, et diminuerait aussi le rendement ou les baleines attrapées.

En dehors de la chasse baleinière par permis spécial (« chasse baleinière à des fins scientifiques ») qui est teintée de difficultés politiques et relativement chère à mener, il n’y a pas de perspective réelle d’une reprise dans un futur proche des opérations de chasse commerciale à la baleine de grande envergure menées en haute mer. De plus, depuis 1979 la CBI maintient l’interdiction de l’intégralité de la chasse baleinière en haute mer sauf pour la chasse des petits rorquals. ^[11]  Les décisions adoptées auparavant qui sont encore contraignantes interdisent également la chasse baleinière de haute mer dans les tropiques et les sous-tropiques à travers le monde sauf dans le Pacifique Ouest. Par conséquent, d’un point de vue logistique, économique et politique, la chasse baleinière côtière est l’option la plus réaliste pour faire perdurer une industrie baleinière viable. En Norvège, la chasse des petits rorquals est exercée par des bateaux de chasse de petite taille qui se livrent à la pêche le reste de l’année, et qui opèrent à partir d’un petit nombre de villes côtières. Le gouvernement adopte de façon constante des quotas annuels de plus de 1000 petits rorquals sous l’égide de son objection au moratoire, mais en pratique son industrie baleinière a des difficultés à capturer autant d’animaux dans les eaux côtières accessibles et à vendre la viande. La Norvège semble se satisfaire du statu quo actuel et ne semble pas vouloir engager des négociations sérieuses pour ramener ses prises sous le contrôle de la CBI. En Islande, la chasse baleinière fait l’objet de controverses internes très intenses et celles-ci vont vraisemblablement augmenter alors que l’Islande envisage son adhésion à l’Union Européenne (UE) qui interdit complètement la chasse commerciale à la baleine dans les eaux des Etats membres.

Certains ont supposé que le Japon serait disposé à « échanger » sa chasse baleinière par permis spécial contre l’octroi d’un quota côtier limité. Cela pourrait avoir des implications de grande ampleur pour l’avenir de la CBI. Cela signifierait en pratique que la plupart ou l’intégralité des activités de chasse baleinière seraient confinées aux eaux se trouvant sous la juridiction d’un nombre très limité de nations ce qui soumettrait de telles activités à une surveillance plus poussée que pour toute activité existante menée en haute mer, cette surveillance accrue étant justifiée par des raisons scientifiques et liées à la lutte contre la fraude / la mise en application du droit. Si cela était réalisé avec un quota décidé et supervisé par la CBI, cela créerait un précédent qui pourrait encourager la Norvège à en revenir à une chasse baleinière approuvée par la CBI et à abandonner son approche unilatérale.

Pour beaucoup de pays favorables jusqu’à présent au maintien du moratoire, leur soutien de principe à un accord pouvant autoriser toute chasse commerciale représenterait un concession substantielle difficile qui serait souvent en conflit avec leur opinion publique. Les gains en terme de conservation devraient donc être conséquents pour cela soit envisageable.

 Beaucoup de ces pays soutiendraient en principe un accord mettant fin à la chasse baleinière dans l’hémisphère sud. Cependant, beaucoup de ces même pays (en particulier en Amérique Latine où la chasse baleinière est souvent associée aux jours plus sombres des dictatures militaires) ont été fortement marqués par  la chasse baleinière « satellite » pratiquée relativement récemment par le Japon, c'est-à-dire la chasse baleinière exercée pour le Japon au sein de pays en dehors du Japon. Ils craignent donc que les accords sur la reprise de la chasse baleinière côtière à fins commerciales soumettent ces pays aux pressions japonaises en faveur du rétablissement des stations de chasse baleinière « satellites » similaires dans leur pays ou ailleurs dans l’hémisphère Sud en particulier dans les eaux chaudes qui servent d’aires de reproduction aux baleines. Etant donné la pratique japonaise historique de « consolidation des votes » visant les pays en voie de développement, ils s’inquiètent du fait que cela pourrait servir à déstabiliser davantage les politiques souveraines de conservation et d’utilisation non létale dans le monde des pays en voie de développement. Par conséquent, restaurer la référence explicite à la « chasse baleinière côtière existante » de la Proposition Irlandaise devrait être à nouveau considérée bien qu’elle ne soit pas sans problème.

Las proposition irlandaise proposait de restreindre le commerce des produits baleiniers à la « consommation locale ».  Si une telle formule peut être trouvée (y compris par exemple en interdisant les ventes même dans les supermarchés à l’intérieur du pays), elle serait d’importance clé pour empêcher tout commerce international de viande de baleine. Une disposition empêchant le commerce international viendrait empiéter sur la compétence de la Convention sur le Commerce International des Espèces Menacées d’Extinction (CITES) ^[12]  mais cela ne serait pas un obstacle, et elle pourrait être renforcée par une action parallèle de CITES (voir la section sur les Restrictions au Commerce, ci-dessous).

Les préoccupations touchant à l’état du ou des stock(s) de petits rorquals qui seraient visés par la moindre chasse côtière à la baleine autorisée par la CBI pour le Japon et la Corée devront être explorées et abordées plus en détail avant que la moindre décision finale ne puisse être considérée.

Options politiques

Le moratoire sur la chasse commerciale à la baleine

Le problème

A la suite des abus historiques de l’industrie des chasseurs baleiniers, le travail réalisé par le  Comité Scientifique ayant démontré que les stocks de baleines ne pouvaient pas être protégés contre la décimation dans le cadre du système de gestion alors en vigueur, la CBI a adopté en 1982 la décision de fixer à zéro tous les quotas de capture de chasse baleinière commerciale restants pour une période indéfinie (plusieurs espèces et populations avaient déjà été protégées par des décisions antérieures). Connue sous le nom de moratoire sur la chasse commerciale à la baleine, la décision est codifiée dans le Paragraphe 10 (e) de l’Annexe de la CIRCB qui stipule :

« Nonobstant les autres dispositions du paragraphe 10, les quotas de captures pour l’abattage à des fins commerciales de baleines de tous les stocks pour la saison côtière de 1986 et les saisons pélagiques de 1985/86 et ultérieurement doivent être fixés à zéro. Cette disposition sera réexaminée sur la base du meilleur avis scientifique et d’ici à 1990 au plus tard, la Commission entreprendra une évaluation exhaustive des effets de cette décision sur les stocks de baleines et envisagera la modification de cette disposition et l’établissement d’autres quotas de captures. »

Le Japon, l’URSS/la Russie, la Norvège et le Pérou ont présenté des objections formelles contre cette décision en accord avec l’Article V (3) de la CIRCB et n’ont par conséquent pas été contraints par son adoption. Le Japon et le Pérou ont par la suite retiré leur objection laissant la Russie et la Norvège comme  les seuls pays membres à ne pas avoir l’obligation juridique de respecter le moratoire. L’URSS/la Russie a ensuite arrêté sa chasse baleinière en 1987. L’Islande s’est retirée de la CBI pour y revenir en 2002 en déposant une réserve contre le Paragraphe 10 (e) intégrée dans ses instruments d’adhérence à la Convention ^[13] . L’Islande a recommencé sa chasse baleinière en appliquant cette réserve en 2006. La Norvège et l’Islande établissent leurs quotas de captures et les espèces visées de façon unilatérale.

Les pays chasseurs et leurs alliés ont argumenté à plusieurs reprises que la décision sur le moratoire n’a pas été adoptée en suivant un « avis scientifique », que son examen en 1990 était obligatoire et que par conséquent, son maintien au-delà de 1990 est inacceptable voire illégal. L’ « avis » du Comité Scientifique sur les différentes propositions présentées à la fin des années 1970 et au début des années 1980 en faveur de la cessation de la chasse et de l’adoption de moratoires était partagé, ce qui reflète sa composition comme c’est pratiquement toujours le cas pour les questions controversées. Mais certains membres du Comité Scientifique, disposant alors de preuves – maintenant largement acceptées – qui démontraient que la procédure de gestion en place à l’époque ne pouvait pas protéger les populations exploitées contre la décimation, ont recommandé que la CBI adopte une pause négociée sur la chasse baleinière commerciale. Ils ont par exemple affirmé qu’ « une vue objective de notre aptitude – ou de notre manque d’aptitude – à donner un avis avec la prudence nécessaire et suffisamment d’exactitude mène à la conclusion qu’une cessation (intérimaire) négociée de la chasse commerciale à la baleine jusqu’à la réalisation d’améliorations au niveau des méthodes d’évaluation, est une alternative raisonnable aux autres méthodes qui ont été essayées pour assurer la productivité des ressources baleinières. » ^[14]   L’ « examen » obligatoire de 1990 était celui des effets du moratoire sur les stocks de baleines, sans aucune obligation de lever le moratoire à ce moment là. En fait, le Comité Scientifique a essayé d’entreprendre cet examen mais il a conclu qu’il ne lui était pas possible d’offrir le moindre avis sur les effets du moratoire sur les différents stocks de baleines notant que cela était « influencé par : la durée du temps pendant laquelle la décision de 1982 avait été en vigueur, la biologie des populations de grandes baleines, la précision et la fréquence des inventaires pour estimer l’abondance et la fiabilité des modèles de population utilisés pour la prédiction. » ^[15]  Des informations récentes montrent que certaines populations de baleines qui étaient décimées dans les premières dizaines d’années de la chasse baleinière commerciale du 20^ième siècle montrent maintenant des signes de récupération (telles que la baleine grise du Pacifique Est, et certaines populations de baleines à bosse), mais celles-ci ont été protégées pendant bien plus longtemps que dans le cadre de la protection offerte par la décision de 1982. Pour certaines populations de baleines, telles que les petits rorquals de l’Atlantique Nord-est et de l’hémisphère sud, les limites de captures fixées à zéro par la décision de 1982 n’ont jamais été appliquées du fait de la poursuite constante de la chasse baleinière sous l’égide des objections ou des permis spéciaux. Les pays favorables au moratoire affirment également que tant que le Comité Scientifique de la CBI est encore en train d’entreprendre l’ « évaluation exhaustive » des stocks de baleines à travers le monde – une tâche extrêmement complexe et longue en elle-même – il n’y a aucune obligation de lever le moratoire à la moindre date donnée. Ils soulignent que des utilisations nouvelles (non-létales) et d’autres menaces sérieuses affectant les baleines telles que les impacts du changement climatique ont émergé depuis l’adoption de la décision sur le moratoire, ce qui justifie l’adoption d’une approche prudente et le maintien du moratoire.

L’adoption de la Procédure de Gestion Révisée (RMP) en 1994 a donné lieu à des demandes exigeant la levée du moratoire mais beaucoup considèrent que le Plan de Gestion Révisé (RMS), un système de surveillance, de contrôle et de supervision, est un complément indispensable qui manque toujours.

Discussion

Considérée comme étant la décision de gestion la plus importante jamais adoptée par la CBI, le moratoire sur la chasse commerciale à la baleine est au centre de la controverse opposant ceux qui défendent des « prises durables » de baleines et ceux qui défendent le maintien des mesures protectrices pour permettre à la fois la récupération complète des espèces et des populations de baleines et le développement d’utilisations alternatives non-létales sans la menace de la reprise des prises létales. Teintée d’un poids symbolique, toute modification du texte du Paragraphe 10 (e) pour autoriser la chasse commerciale à la baleine à reprendre sous la moindre forme serait une victoire symbolique des intérêts favorables à la chasse baleinière mais ferait l’objet d’oppositions féroces et serait dénoncée par la plupart des pays qui ont soutenu le maintien du moratoire ainsi que par les membres de la communauté scientifique et les organisations de la société civile.

En conséquence, les pays chasseurs ne seront vraisemblablement jamais en mesure de réussir à réunir la majorité des trois quarts des voies des Parties votantes nécessaire à lever le moratoire. Cependant, beaucoup de pays du camp des protecteurs (les « like-minded » qui soutiennent le moratoire) seraient éventuellement disposés à débattre de l’adoption de dérogations à ce moratoire.

De la même façon, les pays chasseurs ne seront vraisemblablement jamais d’accord pour soutenir l’adoption permanente du paragraphe 10 (e) mais on pense que le Japon serait au moins disposé à débattre de l’adoption de mesures qui en pratique autoriseraient des prises légales de baleines même si le paragraphe 10 (e) reste en vigueur.

Les solutions proposées seront donc sûrement reçues plus favorablement si elles sont formulées dans un cadre qui intègre l’utilisation des termes « Nonobstant le paragraphe 10 (e). » (Voir la discussion sur la chasse baleinière côtière).

Possible voie pour avancer

Mise en application du droit et surveillance

Le problème

Les infractions aux réglementations de la CBI ont depuis longtemps nuit aux efforts de la Commission pour la gestion de la chasse baleinière. Sans la capacité d’imposer des sanctions ou des peines directement, la Commission a toujours dépendu des pays chasseurs eux-mêmes pour prendre les mesures nécessaires en vertu de leur législation interne ; cette façon de fonctionner n’a pas toujours été dotée de succès. Le cas de violation le plus évident est celui de la fraude systématique et massive perpétrée par quatre expéditions en haute mer de l’URSS en Antarctique de 1947 à 1972. Les prises de plus de 100 000 baleines à fanons et cachalots dans l’hémisphère sud comprenant des espèces protégées telles que les baleines bleues et les baleines franches, de près de 40 000 baleines à bosse, de femelles et de baleineaux de toutes les espèces n’ont pas été rapportées et n’ont par conséquent été prises en compte dans aucune décision de gestion adoptée par la CBI au cours des années pendant lesquelles la fraude avait lieu. Les infractions et la façon de les gérer ont constitué un sujet majeur de débat au cours des négociations du RMS.

Les Etats membres ont en vertu de l’Article IX de la CIRCB l’obligation de soumettre des rapports annuels à la CBI sur les infractions et sur les sanctions imposées. Depuis les années 1950, ces rapports ont été examinés par le Sous-comité sur les Infractions de la CBI qui a également reçu des rapports soumis par les inspecteurs nationaux et par les inspecteurs internationaux agissant dans le cadre du Système d’Observation Internationale (SOI) de la CBI mis en place en 1972. (Le SOI n’est applicable à aucune des activités actuelles de chasse baleinière exercées par le Japon, la Norvège et l’Islande). Le Sous-comité sur les Infractions a débattu de 24 cas de chasse baleinière illicite déclarée, et de six cas de commerce illicite entre 1990 et 2005 sans aucune résolution rapportée. Les exemples d’infractions commises dans les années 1970 et 1980 comprennent la capture de baleines plus petites que la taille réglementaire, l’utilisation illégale des bateaux usines, l’utilisation de harpons non-explosifs (dits « cold harpoons ») qui infligent une mort lente, et le gaspillage au moment de la transformation. Encore aujourd’hui, des violations ayant relativement peu d’ampleur continuent. Cependant, la CBI n’a pas l’autorité requise pour assurer la mise en application des réglementations sur la chasse baleinière ou pour punir les violateurs.

Au cours des dernières années, avec l’importance croissante du prélèvement d’échantillons sur le marché pour détecter les infractions en utilisant les analyses d’ADN, les appels lancés par certains Etats membres exigeant que les gouvernements rapportent à la CBI les informations liées à la disponibilité, aux sources et au commerce des produits de baleines, ont fait l’objet de controverses puisque les trois pays chasseurs déclarent que la soumission de tels rapports serait en dehors du champ d’application de la Convention. Cependant, la question reste à l’ordre du jour du Sous-comité sur les infractions. A la fin des années 1970, quand la chasse baleinière commerciale était exercée par plusieurs Etats non-membres de la CBI, la Commission a adopté trois résolutions demandant à ses membres de s’abstenir d’importer des produits baleiniers provenant de pays non-membres ou d’exporter des compétences ou du matériel de chasse baleinière vers ces pays. Ces résolutions ont été prises sérieusement même si elles n’étaient pas contraignantes, ce qui a été facilité en particulier par un changement dans la législation interne japonaise énumérant les Etats à partir desquels l’importation des produits baleiniers était interdite. Le gouvernement des Etats-Unis a également utilisé ces résolutions comme base pour approcher bilatéralement certains des pays concernés. Dans un temps relativement court, tous les pays concernés avaient adhéré à la CBI. Une approche similaire pourrait être suivie pour le développement d’une CBI réformée pour assurer la mise en conformité des opérations de chasse baleinière des Etats membres avec les décisions de la CBI.

La CIRCB ne dispose pas non plus d’un mécanisme obligatoire de résolution des conflits permettant de résoudre les différends entre Etats. Cela est contraire à la pratique internationale moderne et contribue à l’impasse actuelle dans laquelle se trouve la CBI.

Discussion

   Le Professeur Calestous Juma a en partie attribué le manque de confiance entre les membres de la CBI à l’insuffisance des mécanismes de mise en application du droit.

La mise en application du droit a historiquement été débattue à la CBI dans le contexte du Plan de Gestion Révisé (RMS) dont la négociation a été suspendue par la CBI en 2006 en raison du fait que le processus de négociation ne parvenait pas à avancer.

La discussion des meilleures pratiques en matière de mise en application du droit et de lutte contre la fraude dans les accords multilatéraux sur l’environnement va au-delà de la portée de la présente analyse mais il existe de nombreux exemples qui pourraient être utilisés par la CBI pour résoudre cette question. Les composantes essentielles comprennent des dispositions claires sur la transmission de rapports, la surveillance et la vérification par des parties indépendantes.

Lors de la réunion CBI/58 organisée à St. Christophe et Niévès en 2006, le Royaume Uni a soumis un document sur les options disponibles pour les mécanismes de mise en application du droit (voir la section sur les Sanctions). Ce document, qui comprenait un tableau, énumérait les propositions et les questions non-résolues, discutait leur compatibilité avec la Convention et donnait des exemples pertinents issus des meilleures pratiques internationales. Les questions abordées comprenaient la création d’un Comité d’Examen de la Mise en Conformité (Compliance Review Committee ou CRC), le mode de fonctionnement d’un tel Comité y compris les systèmes de documentation des prises et l’examen des actions nationales, les mesures permettant d’assurer la mise en conformité telles que le retrait des droits de vote, la mise à l’indexe des bateaux ayant commis des infractions, le retrait de licence, les pénalités financières, la baisse des quotas et les restrictions commerciales.

Les mécanismes efficaces de mise en conformité comprennent également la création de registres d’immatriculation des navires, les Systèmes de Surveillance des Navires (SSN), les observateurs, les inspecteurs pouvant monter à bord et inspecter les navires et les prises au port, les systèmes de documentation des prises, les régimes de mise en conformité mis en œuvre par les Etats de pavillon et les Etats nationaux. ^[16]  Il y a souvent des mécanismes contraignants de résolution des conflits pour résoudre les différends entre les Parties. Il faut cependant noter que dans le contexte de la chasse baleinière, la mise en application du droit et la lutte contre la fraude devront également intégrer les problèmes liés au bien-être animal, aux navires qui pratiquent la chasse baleinière IUU, à toute chasse baleinière menée en application de l’Article VIII ^[17] , à l’enchevêtrement dans les filets, aux collisions et aux autres scénarios non-intentionnels.

L’Accord des Nations Unies sur les Stocks Chevauchants de Poisson comprend par exemple des dispositions détaillées sur la mise en application du droit. Les Etats ont l’obligation d’assurer la mise en conformité des navires, ^[18]   de mettre en œuvre des mesures de conservation et de gestion à l’endroit où les violations sont commises, d’investiguer les violations suspectées et de faire un rapport à l’Etat qui se plaint et aux organisations régionales de gestion des pêches pertinentes. Les Etats sont également obligés d’exiger des navires qui battent leur pavillon qu’ils transmettent les informations nécessaires aux autorités chargées des investigations, d’organiser des poursuites en justice, et d’assurer que les navires qui ont commis des violations sérieuses n’exercent pas d’activités de pêche en haute mer avant l’écoulement du temps nécessaire à l’imposition par l’Etat de pavillon de toutes les sanctions devant être appliquées qui ont trait à la violation commise et au respect de ces sanctions. Il y a également des dispositions sur la coopération internationale ^[19] , régionale et sous-régionale ^[20]  au niveau de la lutte contre la fraude comprenant dans le cadre sous-régional des dispositions sur l’arraisonnement et l’inspection. On y trouve aussi des dispositions sur les mesures applicables à l’Etat du port ^[21]   telles que les inspections et l’interdiction des débarquements et des transbordements.

Options politiques

Développements en matière de gouvernance des océans

Le problème

La gouvernance des océans s’est développée énormément depuis les négociations de la CIRCB en 1946. Il manque donc à cette Convention beaucoup des éléments critiques nécessaire à la bonne gouvernance qui ont évolué depuis 1946 comme il est noté dans la section sur les buts de la Convention. Il y a un empiètement clair entre les questions liées à la gouvernance globale des océans et celles qui touchent aux buts de la Convention.

Discussion

Il est largement reconnu que la bonne gouvernance au niveau international est fondamentale à l’achèvement du développement durable. [23]  L’article 65 de la Convention sur le Droit de la Mer prévoit que les Etats coopèrent en vue d'assurer la protection des mammifères marins et s'emploient en particulier, par l'intermédiaire des organisations internationales appropriées, à protéger, gérer et étudier les cétacés.

L’article 65 suggère également que les organisations internationales aussi bien que les Etats côtiers ont le pouvoir d’interdire aussi bien que de limiter et de réglementer l’exploitation des mammifères marins plus strictement que les dispositions figurant dans la Partie V de la Convention sur le Droit de la Mer. La CIRCB telle qu’elle est à présent rédigée est en porte à faux avec cet objectif. L’obligation de coopérer en vue d’assurer la protection des mammifères marins contenue dans l’article 65 devrait être interprétée en association avec l’obligation de coopérer en vue d’assurer la protection et l’utilisation durable de la biodiversité contenue dans l’Article 5 de la CBD. L’existence de mécanismes de gouvernance appropriés est cruciale pour fournir un cadre de coopération. Des mécanismes de coopération sont intégrés dans beaucoup de conventions sur les espèces sauvages et la conservation développées depuis 1946. Pour que toute solution soit durable, il est nécessaire de traiter des problèmes sous-jacents, de mettre la CBI en harmonie avec le droit international moderne, et de mettre en œuvre les principes modernes de coopération. [24]   La coopération doit avoir lieu de bonne foi dans la perspective d’un but approuvé. Les outils les plus importants comprennent l’approche de précaution, l’approche par écosystème et les études d’impact environnemental.

Une gouvernance globale efficace nécessite la durabilité et la gestion intégrée, des processus de prise de décision efficaces et basés sur la participation traitant des dispositions sur l’ « opt out » (exclusion de certaine obligations) pour garantir la totale mise en conformité avec les mesures internationales de conservation, la coopération internationale entre les Etats et la coordination entre les institutions internationales, la transparence comprenant en particulier l’accès à l’information, la consultation, la participation et les mécanismes de résolution des conflits. [25] La Déclaration de Rio a mis en avant les principes d’universalité, de démocratie, de transparence, de l’efficacité des coûts, de la responsabilité, [26] et de l’examen périodique pour évaluer la performance passée et l’efficacité des accords internationaux existant. ^[27]  

Le Rapport  Slade ^[28]  publié après le deuxième symposium de Pew sur les baleines organisé à Tokyo au début de l’année 2008 a noté qu’ « [e]n comparaison avec les autres conventions internationales et les autres organisations multilatérales, la CBI est obsolète, moins transparente, moins flexible et moins adaptée dans ses réactions. La CIRCB elle-même ne comprend pas beaucoup d’éléments qui figurent dans les accords internationaux de conservation plus modernes, tels que les références au principe de précaution, à l’approche écosystémique, à la résolution des conflits ou à la transparence. Elle ne comprend pas non plus de définitions ou de critères clairs portant sur de tels éléments. »

L’un des avantages considérables de la discussion des objectifs et des éléments de la gouvernance moderne des océans touche au fait que celle-ci évite la mise en avant des positions traditionnelles en faveur ou contre la chasse baleinière à fins scientifiques ou le moratoire. Une discussion plus productive devient alors possible (Voir discussion associée dans la section sur les Buts de la Convention).

Possible voie pour avancer

  Objections et réserves

Le problème

L’Article V (3) de la CIRCB donne aux gouvernements contractants la possibilité de présenter des objections contre les amendements à l’Annexe, et donc de se soustraire à l’application de certaines mesures de conservation bien que celles-ci aient été adoptées par une majorité des trois-quarts des Parties. Beaucoup d’Etats membres considèrent que la possibilité de se soustraire à l’application d’une disposition est une défaillance de la Commission qui a une importance « critique. » ^[29]  

Le Japon maintient son objection au Sanctuaire Baleinier de l’Océan Austral dans la mesure où celui-ci s’applique aux petits rorquals ^[30]  malgré le fait que la création de ce sanctuaire ait été décidée à 23 voix contre une avec six abstentions. ^[31]   La Norvège et la Russie maintiennent leurs objections contre le moratoire sur la chasse commerciale à la baleine du paragraphe 10 (e) de l’Annexe même si la Russie a cessé la chasse commerciale à la baleine en 1987. ^[32]  La Norvège autorise unilatéralement la chasse des petits rorquals par ses chasseurs baleiniers depuis 1993 en application de son objection au moratoire. L’Argentine ^[33] , le Chili ^[34] , le Pérou ^[35] , l’Equateur ^[36]  et l’Islande ont déposé des réserves au moment de leur adhésion à la Convention. ^[37]  La réserve de l’Islande, qui a été déposée au moment où ce pays a adhéré à la CBI pour la deuxième fois en 2002, était particulièrement litigieuse puisqu’elle comprenait une objection conditionnelle contre le moratoire. ^[38]

Discussion

Les réserves autorisent les Etats membres à exclure ou à modifier certaines dispositions d’un traité dans leur application à cet Etat. ^[39]  Même si les réserves offrent une certaine flexibilité et sont susceptibles d’augmenter le nombre d’Etats adhérent aux traités multilatéraux parce qu’elles permettent aux Etats de participer sans être en accord total avec toutes les dispositions, celles-ci peuvent également avoir pour effet d’amoindrir les dispositions importantes d’accords portant sur la conservation et sur la gestion ou même de faire totalement échec au but et à l’objet du traité. ^[40]   La Convention sur le Droit de la Mer ^[41] , la Convention sur la Diversité Biologique (CBD) ^[42]  et la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC) sont des exemples de conventions modernes qui n’autorisent pas les réserves. La Convention sur les Espèces Migratrices (CMS) ^[43]  n’autorise que les réserves qui concernent les amendements. ^[44]   De la même façon, les objections autorisent les Etats membres à se soustraire à l’application des mesures adoptées. En déposant une objection, ils peuvent amoindrir l’efficacité et le caractère universel de la portée des mesures adoptées.

Certaines conventions sur la pêche autorisent les réserves et les objections mais la tendance est à la restriction de l’ « opt out » (ou dépôt d’objections aux mesures de conservation et de gestion). La Convention sur la Coopération multilatérale dans les pêches de l'Atlantique nord-ouest (Convention NAFO) ^[45]   récemment amendée comprend un mécanisme d’ « opt out » restreint qui repose sur l’obligation des Etats déposant une objection de fournir une explication des mesures alternatives, et sur la création d’un panel pour examiner ces mesures. ^[46]  La Convention sur la conservation et la gestion des ressources halieutiques de l'Atlantique du Sud-est (Convention SEAFO ^[47] ) dispose d’un système similaire sur les objections et la création d’un panel ad hoc.

Dans le cadre de la CIRCB, quand un Etat membre dépose une objection contre un amendement de l’Annexe dans les 90 jours, cela a pour effet de prolonger la durée pendant laquelle des objections supplémentaires peuvent être déposées par les autres Etats membres ce qui illustre le caractère compétitif de la relation qui existait entre les pays baleiniers qui ont négocié la CIRCB. ^[48]  La CIRCB permet de cette façon, aux objections de se multiplier par effet boule de neige.

Une récente conférence réunie pour revoir l’Accord des Nations Unies sur les stocks Chevauchants de poissons auquel la plupart des membres de la CBI sont Parties, a décidé d’ « assurer que les comportements d’ ‘opt out’ ultérieur soient restreints par des règles empêchant aux Parties qui pratiquent l’ ‘opt out’ de nuire à la conservation, par des procédures claires de résolution des conflits, et par une description des mesures alternatives qui seront appliquées au cours de la période intérimaire. » ^[49]  

La CITES a un système de réserves similaire à celui de la CBI. Le Japon, l’Islande, la Norvège, Palau et St Vincent et les Grenadines ont adopté des réserves contre l’inscription à l’Annexe I de plusieurs espèces et de plusieurs populations de baleines. ^[50]   Le Japon a maintenu sa réserve sur les tortues de mer jusqu’en 1994. ^[51]  Il est donc possible de conclure que bien qu’il soit possible de trouver des exemples de dispositions autorisant l’ « opt out » sans limitation, ce genre de dispositions peut donner lieu à des controverses et à des tensions au sein et en dehors de la Convention et peut nuire aux mesures mises en œuvre par la Convention elle-même. On voit que la tendance en place dans les instruments modernes de gestion des ressources halieutiques tels que la NAFO, la SEAFO et la conférence réunie pour revoir l’Accord des Nations unies sur les Stocks Chevauchants est d’inclure : (1) des règles pour empêcher les Parties pratiquant l’ « opt out » de nuire à la conservation ; (2) des procédures claires de résolution des conflits ; et (3) une description des mesures alternatives qui seront mises en œuvre dans la période intérimaire.

Options politiques

Recherche par permis spécial

Le problème

Quand la CIRCB a été négociée en 1946, les signataires ont inclus une dérogation à ses dispositions pour la capture des baleines aux fins de recherche scientifique. L’Article VIII de la CIRCB autorise les gouvernements contractants à accorder à l’un de ses nationaux un permis spécial l’autorisant à tuer, capturer et traiter des baleines « en vue de recherches scientifiques, sous réserve de telles restrictions, quant au nombre, et de telles autres conditions que le gouvernement contractant jugera utile de prescrire ; dans ce cas, la présente convention sera inopérante en ce qui concerne les baleines tuées, capturées et traitées conformément aux dispositions du présent article. » L’Article VIII comprend également une obligation qui stipule que toutes baleines capturées en vertu de ces permis spéciaux « devront autant que possible être traitées, et le produit en sera utilisé conformément aux instructions émises par le Gouvernement qui a accordé le permis. »

A plusieurs reprises au cours de l’histoire de la Commission, la « sur-utilisation » de cette disposition a préoccupé les Etats membres et le Comité Scientifique. Dès 1963, le Comité a recommandé de le consulter avant la délivrance de permis mais il a fallu attendre jusqu’en 1979 pour que la Commission, suite à l’obtention d’un avis juridique indépendante par le Secrétaire de la CBI, adopte le paragraphe 30 de l’Annexe créant l’obligation pour les Etats membres de soumettre leurs propositions de permis au Comité Scientifique pour examen préalable ; les pays délivrant le permis ne sont cependant pas liés par l’avis du Comité. Toutefois, depuis que le moratoire est entré en vigueur en 1986, la CBI a vu l’Article VIII utilisé pour autoriser des prises à long-terme jamais égalées auparavant. Le gouvernement japonais a constamment augmenté le nombre de baleines et d’espèces de baleines capturées à des fins scientifiques, à la fois dans le Pacifique Nord et dans le Sanctuaire Baleinier de l’Océan Austral pour atteindre un seuil qui suggère que l’Article VIII est utilisé pour alimenter l’industrie de la chasse baleinière plutôt que simplement ou principalement à des fins scientifiques. De plus, la viande de baleine produite en résultat de cette recherche scientifique est vendue sur le marché intérieur japonais dans le commerce de détail pour financer les activités de l’Institut de Recherche sur les Cétacés (ICR) de Tokyo.

La poursuite de la « chasse scientifique » est un barrage majeur à la formation d’un accord global sur l’avenir de la CBI et la résolution de cette question est centrale à l’obtention du moindre compromis significatif considérant la règle de la majorité des trois quarts applicable à la CBI.

Le Japon est le seul pays chassant actuellement les baleines par le biais des permis spéciaux. La Norvège a brièvement utilisé cette lacune du traité avant d’en revenir à une chasse baleinière menée complètement à des fins commerciales à partir de 1993 sous l’égide de son objection au paragraphe 10 (e). L’Islande a mené un programme de chasse baleinière menée à des fins de recherches scientifiques pendant quatre ans (1986-1989) au cours desquels  292 rorquals communs et 70 rorquals boréals ont été abattus. L’Islande a ensuite repris la chasse baleinière par permis spécial après avoir adhéré à la Commission une deuxième fois en 2002 et a accordé des permis à certains de ses chasseurs de petits rorquals dans les années 2006-2008 avant de décider de reprendre ses propres opérations de chasse commerciale sous l’égide de sa réserve au paragraphe 10 (e). L’année où le moratoire est entré en vigueur, la Corée du Sud a, comme l’Islande, lancé un programme pluriannuel de chasse baleinière menée à des fins scientifiques visant le stock de petits rorquals de la Mer du Japon/de la Mer Jaune/de l’Est de la Mer de Chine déclaré dans une décision de la CBI adoptée en 1983 comme étant un « Stock sous Protection » du fait de son état de décimation. Après des négociations bilatérales avec le gouvernement des Etats-Unis, la Corée a cessé cette chasse baleinière après seulement une saison.

La chasse baleinière à des fins scientifiques du Japon est menée par l’ICR qui est financé par des subventions du gouvernement, et par la vente de la viande de baleine et des autres produits résultants de cette chasse. Une société privée spécialisée dans la pêche, Kyodo Senpaku, opère les navires et se charge de la transformation et de la vente de viande.

Le Japon a mis en œuvre deux programmes de grande envergure appelés JARPA et JARPA II (en Antarctique) et JARPN et JARPN II (dans le Pacifique Nord) ayant résulté dans l’attribution unilatérale de prises se montant à environ 11 000 baleines provenant de cinq espèces (petits rorquals, rorquals boréals, rorquals communs, baleines de Bryde et cachalots). ^[52]  Les missions JARPA II de 2007/2008 et 2008/2009 avaient un quota allant jusqu’à 935 petits rorquals, 50 rorquals communs et 50 baleines à bosse mais le Japon s’est jusqu’à présent abstenu de capturer les baleines à bosse.

Discussion

 Ce programme a été avidement critiqué pour plusieurs raisons. Très peu de documents utilisant les données de JARPA ou JARPN ont été publiées dans les journaux scientifiques revus par les pairs en dépit des nombreuses années de chasse baleinière « à des fins scientifiques » et cette recherche a reçu deux analyses critiques du Comité Scientifique en 1997 et en 2007. Pour beaucoup de pays, les programmes japonais de chasse baleinière par permis spécial constituent en fait la poursuite de la chasse commerciale à la baleine en violation du moratoire, ce qui engendre des critiques répandues y compris parmi les pays qui ne s’opposent pas à la pratique de la chasse baleinière en soi. Le Japon affirme que son programme de chasse baleinière contribue à l’estimation de paramètres biologiques tels que la mortalité naturelle qui pourraient être utilisés pour la gestion et pour comprendre le rôle des baleines dans l’écosystème de l’Antarctique. Cependant, l’examen de Décembre 2007 mené par le Comité Scientifique de la CBI a conclu qu’en dépit de la conduite de 18 ans de recherches par le programme JARPA, aucun des quatre objectifs mentionnés (dont l’estimation de la mortalité naturelle et la tendance de la population de petits rorquals de l’hémisphère sud) n’avait été atteint. Le Japon affirme également que le nombre insuffisant de publications dans les journaux scientifiques est dû aux considérations éthiques de l’Ouest ou à la partialité des publications occidentales qui ont des tendances antijaponaises.

L’Article 30 de l’Annexe de la Convention stipule que :

Un gouvernement contractant doit fournir au Secrétaire de la Commission Baleinière Internationale les permis scientifiques proposés avant qu’ils ne soient délivrés et suffisamment à l’avance pour permettre au Comité Scientifique de les examiner et de faire des commentaires sur ces permis. Les permis proposés devraient spécifier :

(a) les objectifs de la recherche ;

(b) le nombre, le sexe, la taille et le stock des animaux devant être prélevés ;

(c) les opportunités de participation à la recherche par les experts scientifiques des autres nations ;

(d) les effets possibles sur la conservation du stock.

La CBI a adopté beaucoup de résolutions au cours des années pour demander au Japon de s’abstenir de délivrer des permis visant à abattre les baleines pour la recherche scientifique sans s’assurer que les informations recueillies sont essentielles et ne peuvent pas être réunies par des méthodes non-létales. ^[53]  Le Comité Scientifique examine les demandes de permis spécial et donne son avis à la Commission en déterminant si les informations visées par les programmes de recherche remplissent certains critères et si celles-ci sont nécessaires à la gestion du stock faisant l’objet de la recherche ou si elles peuvent être obtenues par des méthodes non létales. ^[54]  Dans la Résolution 1995-9, la Commission a recommandé que la recherche scientifique impliquant l’abattage de cétacés ne soit autorisée que dans des circonstances exceptionnelles quand les questions à la base de cette recherche ont trait à des éléments d’importance critique qui ne peuvent pas être résolus par l’analyse des données existantes et/ou l’utilisation de techniques non-létales. ^[55]  Comme le Japon n’a pas déposé de réserve contre l’Article 30 de l’Annexe de la CIRCB, cet article a force contraignante à l’égard de ce pays. Le Japon doit donc transmettre au Secrétariat les permis proposés avant que ceux-ci ne soient délivrés et suffisamment à l’avance pour permettre au Comité Scientifique de les examiner et de faire des commentaires.

Au cours des dernières années, de nombreux membres du Comité Scientifique ont été préoccupés par le fait que le Japon ne semble pas prendre  sérieusement en compte les analyses critiques du Comité sur JARPA et JARPN, et par le fait que la Commission et le Comité Scientifique sont tous deux incapables de réellement influencer la décision sur la délivrance des permis scientifiques. Une nouvelle approche du traitement des propositions de permis spéciaux et de leur examen a récemment été développée et sera mise à l’essai pour la première fois lors de l’examen prévu du programme JARPN II. ^[56]

Le concept d’abus de droits doit également être pris en compte. Tout en agissant techniquement dans les limites du droit, un Etat peut se voir tenu responsable en cas d’abus de ses droits. ^[57]  L’Article 300 de la Convention sur le Droit de la Mer établit l’obligation d’agir de bonne foi et de ne pas commettre d’abus de droit. Un principe étroitement lié est celui de la nécessité de trouver un équilibre entre le droit d’un gouvernement contractant d’invoquer une dérogation en application de l’Article VIII, et le devoir à la charge de ce gouvernement de respecter les droits accordés aux autres gouvernements contractants par le traité. ^[58]  Les articles 65 et 120 de la Convention sur le Droit de la Mer exigent également que « Les Etats coopèrent en vue d'assurer la protection des mammifères marins et ils s'emploient en particulier, par l'intermédiaire des organisations internationales appropriées, à protéger, gérer et étudier les cétacés. » Il est clair que la CBI continue d’être « l’organisation internationale appropriée » pour la conservation et la gestion des baleines, comme l’a confirmé d’ailleurs la Conférence de Rio dans l’Agenda 21 (Chapître 17.65). ^[59]  

 

La majorité des pays membres de la CBI de l’hémisphère sud (et en particulier d’Amérique Latine) perçoivent la poursuite des opérations de chasse baleinière japonaise menées en haute mer comme une menace directe à leurs intérêts nationaux concernant  l’utilisation non-létale des ressources baleinières, et comme un signal montrant que le Japon a l’intention de reprendre dans l’avenir la chasse baleinière de grande envergure loin de ses propres rives. L’Australie et la Nouvelle Zélande parmi d’autres insistent pour dire que l’intégralité des données nécessaires à la gestion des baleines obtenues par ces activités de chasse auraient pu être réunies par des méthodes modernes non-létales dont l’existence ne pouvait pas être envisagée en 1946 quand la dérogation pour les prises scientifiques avait été intégrée au dispositif de la CIRCB.

La difficulté affectant toute négociation sur la question a trait à la nature même de la chasse baleinière conduite sous couvert de l’Article VIII. L’élimination du droit accordé par le traité exigerait un amendement à la Convention ; or l’adoption d’un tel amendement est aussi aléatoire que les tentatives du Japon en faveur de la levée du moratoire. Par conséquent, la solution pour cesser progressivement ou éliminer les prises actuelles de la chasse baleinière à des fins scientifique devra être de nature essentiellement politique, réalisée par un consensus ou au minimum par un accord d’une majorité importante devant comprendre le Japon, et robuste dans sa conception de façon à apaiser les craintes légitimes d’un accord ‘non-contraignant’ de courte durée ou facilement bafoué.

Du côté des partisans du moratoire, il est clair que tout accord sur la chasse baleinière sous couvert de l’Article VIII devra éliminer, ou au moins faire cesser progressivement à court terme, les activités de chasse baleinière se déroulant dans l’hémisphère sud ce qui serait considéré comme un achèvement clé. Dans une deuxième phase, le même régime pourrait possiblement être appliqué au niveau des captures du Pacifique Nord. Eliminer ou restreindre considérablement la chasse baleinière pratiquée en vertu de l’Article VIII contribuerait de façon considérable à la résolution du conflit sur la conservation des baleines et de l’impasse actuelle dans laquelle se trouve la CBI.

Le Japon exigerait une contrepartie ayant du poids sur le plan politique et de la valeur pratique au niveau des produits baleiniers (par exemple des bénéfices en termes de distribution de la viande pour des communautés spécifiques).

Même si un tel accord causerait une perte nette au niveau du tonnage de viande de baleine en comparaison des prises actuelles sous l’égide des permis spéciaux, on estime que le gouvernement japonais devrait être intéressé par la possibilité de diminuer la controverse et l’opposition générées à travers le monde par ses opérations de chasse baleinière.

La réponse de la Norvège et de l’Islande vis-à-vis d’un tel compromis devra être discutée. D’un côté ces deux pays baleiniers pourraient s’opposer à une solution qui les exclus et qui offre principalement une solution au Japon. D’un autre côté, il est possible qu’ils accueillent favorablement la résolution du cas du Japon dans l’espoir que cela vienne diminuer l’attention globale qui est portée sur la chasse baleinière et donc, également la pression exercée à leur égard.

 

Options politiques

Le problème

Le développement de la Procédure de Gestion Révisée (RMP) résulte de huit années de travail du Comité Scientifique incorporant la réalisation de tests rigoureux par simulation informatique. Cette procédure a finalement été adoptée par résolution en 1994 sans jamais avoir été formellement adoptée dans l’Annexe puisqu’une majorité des membres de la Commission préférait attendre l’achèvement du Plan de Gestion Révisée (RMS) devant l’accompagner.

Les Etats membres ont invoqué le fait que les dispositions de gestion existantes - la Nouvelle Procédure de Gestion (NMP) adoptée en 1975- s’étaient au cours du temps montrées incapables de protéger les stocks de baleines contre la décimation, et difficiles à appliquer puisqu’elles dépendaient de données qui soit n’étaient pas fiables soit étaient difficiles à obtenir, comme l’une des justifications principales de leur soutien de l’adoption du moratoire en 1982.

Lors de la réunion annuelle de 1983, dans le sillage de l’adoption du moratoire l’année précédente, le Japon a proposé une résolution adoptée par consensus sur la création d’un Groupe de Travail Conjoint des Comités Scientifique et Techniques dont le mandat était entre autre d’ « examiner quelles approches conceptuelles peuvent être utilisées pour fournir à la Commission des conseils scientifiques et des recommandations sur la gestion plus efficaces. » Cette décision a lancé le processus au sein du Comité Scientifique qui a abouti au développement de la RMP.

Bien que la RMP remplace effectivement la NMP, le fait que la RMP n’ait pas été formellement adoptée dans l’Annexe de la CIRCB entraîne que la NMP demeure la seule procédure de gestion actuellement en place. Par ailleurs, les spécifications et les lignes directrices politiques de la RMP qui reposent sur la précaution ont seulement été adoptées par résolution (nécessitant une majorité simple) et pourraient en théorie être également modifiées par une décision des membres de la Commission adoptée à la majorité simple.

La décision clé sur la RMP est la Résolution 1994:5 de la CBI intitulée « Résolution sur le Plan de Gestion Révisé » qui entre autre :

«  (3) ACCEPTE que les spécifications de la Procédure de Gestion Révisée détaillées en Annexe H, Rep. int. Whal.Commn 44:145-52, y compris leurs annotations attachées telles qu’amendées par l’Annexe N (IWC/46/4)et l’Annexe I, (Rep.Int. Whal. Commn 44:153-67), complètent la composante scientifique principale du développement d’un Plan de Gestion Révisé pour la chasse commerciale des baleines à fanons. »

Et, ce qui est important, 

« (4) NOTE que ces spécifications ne doivent pas être modifiées, reconfigurées ou ajustées sans que cela ait été expressément exigé par la Commission. […] »

La RMP se compose d’un Algorithme des limites de captures (ALC) central, et de règles en gouvernant son application. Ces règles prévoient notamment que l’ALC ne s’applique uniquement qu’aux baleines à fanons et que toutes les captures doivent se monter à zéro à moins qu’une limite de captures n’étant pas égale à zéro ait été définie par l’application de la RMP. Elles stipulent également que toutes les captures infligées par les hommes doivent être intégrées dans le calcul des limites de captures (il a plus tard été précisé que cela comprenait les captures de la chasse par permis spécial, ou chasse baleinière à des fins scientifiques, la mortalité dans le cadre des prises incidentes et les collisions avec les bateaux).

Etant donné les difficultés liées à l’application de son prédécesseur la NMP, la RMP a été développée en essayant de « garder les choses simples » : elle ne nécessite que deux types d’informations : les estimations de populations issues d’inventaires basés sur le repérage des baleines, et les données historiques sur les captures. Elle intègre un mécanisme d’incitation à la conduite d’inventaires réguliers puisque les limites de captures régressent progressivement jusqu’à zéro si aucun inventaire n’est réalisé pendant cinq ans ; et aucune limite de captures ne peut être établie sans qu’un inventaire ait eu lieu selon des conditions approuvées sur la conception, l’exécution et le contrôle de cet inventaire. Au cours du développement de la RMP, le Comité Scientifique a demandé à la Commission de se prononcer sur des déterminations politiques ce qu’elle a fait par résolution. Trois objectifs de gestion quelque peu contradictoires ont été identifiés par le Comité Scientifique : (a) la stabilité des captures au cours du temps, (b) la minimisation des risques de décimation, et (c) la production d’un rendement long terme le plus élevé possible. Il y a inévitablement eu des différences d’opinion entres les membres de la Commission pour déterminer l’équilibre approprié entre ces trois objectifs mais les experts scientifiques ont été chargés par décision de la majorité de donner le poids le plus important à l’objectif (b) – la minimisation des risques de décimation.

L’aspect le plus important de la RMP est le fait que c’est une procédure prudente puisque la Commission a délibérément sélectionné les options les plus conservatrices parmi les options qui lui ont été présentées par le Comité Scientifique. Les options sélectionnées comprennent le niveau d’ajustement (ou « tunning level ») qui est constitué par la taille de la population de baleines ne représentant qu’une fraction de sa taille initiale (pré-exploitation) après 100 ans d’application de la RMP (en assumant que la Procédure fonctionne comme il est prévu). Un niveau d’ajustement de 0,72 (tel que choisi par la Commission, l’option la plus protectrice des trois options proposées par le Comité Scientifique) correspond à une population qui se monte à 72% de sa taille initiale. Plus le niveau d’ajustement est bas, plus les captures autorisables pourront être élevées. La version de la RMP adoptée établi également comme niveau de protection un niveau des stocks égal à 54% de l’effectif pré-exploitation. Le gouvernement de Norvège affirme utiliser la RMP lors de son calcul des limites de captures qu’il établit unilatéralement pour ses opérations de chasse baleinière menées en application de son objection au paragraphe 10 (e) mais il utilise en fait une version modifiée par rapport à la version approuvée par la Commission. Ses experts scientifiques ont modifié deux fois les paramètres de la RMP afin de rendre la procédure moins protectrice et celle-ci génère des limites de captures plus élevées. Cela est conforme avec la directive politique publiée par le Parlement norvégien dans un document (White Paper) de 2004 qui demandait à ce que les prises de petits rorquals par les chasseurs baleiniers norvégiens soient triplées ^[60]  même si les chasseurs ne parviennent souvent pas à attraper un nombre de baleines qui se rapproche du nombre fixé par les limites en place. Ces modifications de la RMP n’ont pas fait l’objet de tests rigoureux par le Comité Scientifique à la différence de sa version initiale, et leur utilisation n’est pas conforme à la décision adoptée par la Commission dans la résolution de 1994 stipulant qu’aucune modification ne devrait être apportée à la RMP sans l’accord de la Commission.

Une autre caractéristique de la RMP telle que spécifiée et adoptée par la Commission concerne le fait que la « limite de captures » qu’elle génère constitue réellement un « prélèvement total autorisable » qui doit incorporer toutes les mortalités infligées par l’homme connues et pas seulement les captures de la chasse baleinière commerciale, de la chasse aborigène, ou de la chasse scientifique. Cela a des conséquences évidentes pour la chasse par permis spécial et les prises incidentes et dans le cas des prises incidentes, cela intensifie l’importance de pouvoir quantifier avec précision l’ampleur de la mortalité. Lors de sa 50^ième réunion annuelle en 1998, la Commission a adopté une résolution décidant que toute les limites de captures établies en application du RMS « doivent être calculées en déduisant du prélèvement total autorisable toutes les mortalités infligées par les hommes qui sont connues ou qui peuvent raisonnablement être estimées autres que les captures commerciales. » ^[61]   L’interprétation précise de ces termes s’est prouvée problématique et en 1999, la Commission a demandé au Comité Scientifique de mieux définir ce que cela signifiait. Le Groupe de Travail sur le RMS de 2000 a examiné le texte préparé par le Comité Scientifique « et a décidé qu’il devait être plus spécifique au niveau de la signification des mortalités infligées par les hommes autres que les captures commerciales. » Le texte suivant a été adopté :

« Les limites de captures calculées en application de la Procédure de Gestion Révisée doivent être ajustées vers le bas pour tenir compte des mortalités infligées par les hommes causées par la chasse aborigène de subsistance, la chasse baleinière à des fins scientifiques, la chasse baleinière exercée en dehors de la CBI, les prises incidentes et les collisions avec les navires.

Tout ajustement de la sorte doit être basé sur une estimation fournie par le Comité Scientifique de la taille de l’ajustement nécessaire pour assurer que les prélèvements totaux au cours du temps dans chaque population et dans chaque zone ne dépassent pas les limites établies par la Procédure de Gestion Révisée. Les prélèvements totaux comprennent les captures commerciales et autres mortalités infligées par les hommes causées par la chasse aborigène de subsistance, la chasse baleinière à des fins scientifiques, la chasse baleinière exercée en dehors de la CBI, les prises incidentes et les collisions avec les navires dans la mesure où celles-ci sont connues ou peuvent être raisonnablement estimées. »

Il est rapporté dans le Rapport du Président sur la réunion de 2000 que le Royaume-Uni avait demandé à la Norvège si elle approuvait ce texte et que celle-ci avait répondu qu’ « elle accepterait cette rédaction dans un esprit de coopération » mais le Japon était lui moins positif. ^[62]  

Discussion

Avec le niveau d’ajustement de 0,72, la RMP est une procédure de gestion  prudente par choix de la Commission, qui présente un risque bas pour les décimations non intentionnelles. Cela a déjà suscité des critiques de la part des groupes d’intérêt et des gouvernements favorables à la chasse baleinière. La Norvège par exemple a déjà initié un processus visant à modifier la RMP. Cela soulève des questions importantes à un moment où la CBI réfléchit à son avenir : la RMP est une procédure qui a été adoptée par la CBI par un consensus large, faut-il donc la renégocier pour arriver à un nouvel accord ? Devrait-elle être incorporée à l’Annexe de la Convention en prévision d’un accord sans qu’elle ne soit mise en application ?

Options politiques

Plan de Gestion Révisé (RMS)

Le problème

La CBI a dévoué de nombreuses années aux négociations sur les éléments d’un Plan de Gestion Révisé (RMS). Même si tous les membres s’accordent pour reconnaître qu’un RMS est nécessaire, des désaccords ont finalement causé l’impasse du processus de négociation sur le RMS et en particulier l’impossibilité décider quels éléments doivent le constituer, qui doit assumer le fardeau de la responsabilité financière, dans quelle mesure les mesures de contrôle et de suivi doivent être indépendantes du contrôle national, et quelle relation doit exister entre l’adoption d’un RMS dans l’Annexe et le maintien du paragraphe 10 (e) sur le moratoire. Il faut maintenant savoir s’il faut reprendre le processus de négociations sur le RMS et dans l’affirmative, comment il faut procéder pour le faire et pour surmonter les mêmes désaccords dans le cadre des nouvelles négociations.

Le concept d’un Plan de Gestion Révisé (RMS) a tout d’abord été mentionné lors de la Réunion Annuelle de la CBI de 1990. Plusieurs gouvernements ont noté que les paramètres à entrer dans la RMP, et en particulier les données sur l’histoire des captures au cours du temps, nécessitaient la mise en place d’un cadre d’observation et d’inspection (c'est-à-dire d’un RMS) pour offrir la certitude que des données exactes sur l’histoire des prises étaient utilisées pour calculer les limites de captures. Les différents éléments nécessaires à la réalisation du RMS en complément de la RMP ont été énumérés dans une résolution adoptée deux ans plus tard. ^[63]   Le RMS a également été conçu comme une garantie supplémentaire pour assurer que tous les pays pratiquant la chasse baleinière sous l’égide de la RMP se conformeront complètement à cette procédure dont la réalisation progressait alors bien dans l’enceinte du Comité Scientifique. Ces éléments et d’autres aspects d’un futur RMS ont été reconfirmés dans la résolution de 1994 par laquelle la Commission a adopté la RMP et ses spécifications telles que proposées par le Comité Scientifique. ^[64]

Le processus de négociation d’un RMS a débuté l’année suivante par une réunion en Norvège et diverses réunions techniques et réunions de groupes de travail ont été organisées par la suite dont la réunion d’un Groupe de Rédaction Spécialisé (2001/2) qui a développé un projet de texte d’Annexe comprenant des dispositions entre crochets pour faire progresser les discussions sur les questions fondamentales. Une grande partie des discussions se sont concentrées au cours des années sur la question de savoir quelles mesures de supervision et de contrôle devaient être incorporées dans le RMS. Les questions non-résolues concernent (1) le champ d’application nécessaire du contrôle exercé par les observateurs internationaux ; (2) le type et le niveau de traçage des bateaux baleiniers requis ; (3) la fréquence de transmission des informations déclarées ; (4) le maintien et la disponibilité d’un registre des profils d’ADN de toutes les baleines tuées ; (5) les procédures permettant de surveiller les origines des produits de baleines mis sur le marché ; (6) la supervision et l’examen du fonctionnement du Plan de Gestion Révisé ; et (7) le financement de ce Plan.

Le Groupe de Travail sur le RMS s’est réuni une nouvelle fois en 2004 après une pause de deux ans et une période de négociations intensives des éléments nécessaires à un RMS acceptable ont commencé sous la direction de M. Henrik Fisher alors Président de la CBI. L’ensemble de mesures du Président sur le RMS (ou « RMS Chair’s package ») débattu en 2004 ^[65]  comprenait 9 éléments : une Procédure de Gestion Révisée (RMP), ^[66] une approche proposant la reprise progressive (« phase in ») de la chasse commerciale à la baleine, ^[67] des systèmes d’observation et d’inspection nationaux, ^[68] des mesures supplémentaires sur la vérification des prises pour lutter contre la chasse baleinière IUU et/ou les prises incidentes non-rapportées (mais pas destinées à surveiller le commerce), ^[69]   des mesures de mise en application du droit, ^[70] un mécanisme de répartition des coûts du RMS, ^[71]   des mesures pour la levée du paragraphe 10 (e) sur le moratoire, ^[72] des mesures pour traiter de la chasse baleinière par permis spécial, ^[73] et des éléments sur le bien-être animal. ^[74]   Lors de la réunion CBI/56 organisée à Sorrento en 2004, la discussion était basée sur le lien entre l’adoption du RMS et la levée du moratoire ; la vérification des captures, le bien-être animal, la mise en application du droit et la chasse baleinière par permis spécial ; le partage des coûts et l’absence de prise en compte des sanctuaires. ^[75] La Résolution 2004-6 sur l’ « Achèvement du Plan de Gestion Révisé » ^[76] a rétabli le Groupe de Travail sur le RMS (inactif depuis 2002). Ce groupe s’est réuni à Borgholm en Suède à la fin de l’année 2004 et à Copenhague au Danemark en 2005 juste avant de se réunir lors de la réunion annuelle CBI/57 en 2005. La plupart des discussions se sont concentrées sur l’ensemble des éléments à adopter (le « package ») et sur le lien avec le moratoire. ^[77]

Les progrès sur le RMS se sont arrêtés en 2006. Lors d’une réunion à Cambridge, « le Groupe de Travail sur le RMS a décidé que les discussions sur la poursuite d’un travail collectif devaient être retardées pour le moment sachant que les gouvernements individuels ou les groupes de gouvernements restaient libres de travailler ensemble s’ils le choisissaient. » ^[78] L’impasse a poussé les pays chasseurs à accuser les pays favorables au moratoire de constamment « faire monter la barre » en faisant des demandes impossibles. Les pays favorables au moratoire quant à eux ont affirmé que les pays chasseurs faisaient preuve de leur mépris pour la gestion protectrice de la chasse baleinière en refusant d’accepter de se soumettre aux règles de base sur l’observation internationale et le contrôle, la mise à disposition des données, et la responsabilité de la prise en charge des coûts de la surveillance de leurs propres industries baleinières.

Discussion

Il est évident que plusieurs des questions discutées dans ce document sont liées les unes aux autres et ne peuvent pas être correctement abordées de façon isolée. Un cadre global tel que celui souhaité par la mise en place du RMS est nécessaire pour par exemple traiter efficacement des questions liées à la mise en application du droit et à la surveillance, aux infractions, à la collecte des données et aux sanctions. Des efforts et un travail de rédaction considérables ont déjà été réalisés au cours des années durant l’organisation des différentes réunions et des différentes discussions sur le RMS examinant les options disponibles pour les mesures de vérification des prises, l’inspection et l’observation (nationales et internationales), la création d’un registre d’ADN central tenu par la CBI elle-même, et ainsi de suite. Ces efforts déjà réalisés peuvent constituer une ressource utile si les Etats membres de la CBI ont l’intention de débattre à nouveau sérieusement de la résolution de ces questions importantes abordées depuis longtemps pour moderniser et renforcer la CBI dans l’avenir.

Options politiques

 

Sanctuaires

Le problème

Il y a actuellement deux sanctuaires baleiniers établis par la CBI, le sanctuaire baleinier circumpolaire de l’Océan Austral adopté en 1994 et le sanctuaire de l’Océan Indien adopté en 1979. D’autres sanctuaires ont été proposés sans être adoptés par la CBI : depuis 2001, le Brésil, l’Argentine et l’Afrique du Sud proposent avec plusieurs autres pays co-auteurs, la création d’un sanctuaire baleinier sud Atlantique. Une proposition en faveur d’un sanctuaire baleinier nord-Atlantique, examinée par la CBI au début des années 1980, a échoué et a finalement été abandonnée. L’Australie et la Nouvelle Zélande ont proposé pendant plusieurs années la création d’un sanctuaire baleinier sud-Pacifique mais ces deux pays ont finalement arrêté de soumettre cette proposition de sanctuaire à CBI et, bien qu’ils continuent à la soumettre au Comité Scientifique, ils travaillent désormais plus directement avec leurs pays voisins dans la région pour établir une série d’aires protégées et de sanctuaires dans les eaux nationales à travers le Pacifique. Dans le cadre d’autres mesures adoptées en dehors de l’enceinte de la CBI, l’Italie, la France et Monaco (tous les trois membres de la CBI) ont établi et maintiennent un sanctuaire baleinier dans la mer Ligurienne grâce à l’accord de Pelagos de 1999. En 2006, la France a également annoncé la création d’un sanctuaire dans ses eaux nationales aux Antilles et au cours de la réunion CBI/58 organisée à St Christophe et Niévès, la France a invité les autres pays de la région à y adhérer.

Les sanctuaires de la CBI sont établis en accord avec l’Article V de la CIRCB qui autorise la CBI à désigner « les eaux où la chasse est permise et celles où elle est interdite, y compris les zones de refuge » ^[79] .

Les amendements à l’Annexe :

« seront de nature à permettre la réalisation des objets de la présente Convention et à prévoir la conservation, l’accroissement et l’utilisation optimum des ressources représentées par les baleines ; (b) seront basés sur des conclusions scientifiques ; (c) ne comporteront aucune  restriction quant au nombre ou à la nationalité d’usines flottantes ou de stations terrestres, ou à un groupe d’usines flottantes ou de stations terrestres, et (d) tiendront compte des intérêts des consommateurs de produits tirés des baleines et de ceux de l’industrie baleinière. » ^[80]

Comme tous les amendements à l’Annexe, les sanctuaires doivent être adoptés par une majorité des trois quarts. Il n’entre pas dans la portée de cette analyse de traiter des détails de la création des sanctuaires de l’Océan Austral et de l’Océan Indien. Il vaut cependant la peine de noter que le sanctuaire de l’Océan Indien a été maintenu depuis sa création en 1979 sans beaucoup d’opposition politique (ce qui est en partie dû au fait que la proposition initiale avait été amendée pour élever la limite sud du sanctuaire à la latitude 40°S excluant ainsi les zones de chasse baleinière situées en Antarctique exploitées alors par les flottes japonaises et soviétiques). Par contre, la poursuite des activités de chasse baleinière dans les limites du sanctuaire baleinier de l’Océan Austral établi en 1994 par 23 voix contre une (celui du Japon) continue encore à engendrer une polarisation extrême au sein de la CBI même si ces activités ne concernent qu’un Etat seul membre (le Japon).

Aucun pays de l’hémisphère sud ne pratique la chasse commerciale à la baleine depuis la fin des années 1980, et aucun de ces pays n’a exprimé son intention de commencer au cours de cette période. En fait, beaucoup ont investi dans l’utilisation non-létale des baleines (recherches inoffensives, observation des baleines à des fins touristiques, et reconquête historique/culturelle).

Plusieurs nations des Iles du Pacifique qui ne sont pas membres de la CBI ont donné à leurs ZEE le statut de sanctuaires baleiniers qui couvrent maintenant 11 millions de km² du Pacifique Sud.

En 2001, le Brésil, l’Argentine et l’Afrique du Sud ont formellement présenté leur proposition en faveur de la création du Sanctuaire Baleinier Sud-Atlantique (SBSA). Bien que cette proposition ait été présentée dans un format alors approprié, le document explicatif ^[81]  l’accompagnant a été mis à jour en 2005 pour incorporer des références supplémentaires aux implications socio-économiques de la proposition vis-à-vis de la promotion de la recherche collaborative et du développement conjoint des utilisations non-létales dans la région.

Bien qu’une forte majorité simple des voies aient été favorable au SBSA à chaque fois que la CBI a voté sur sa création (dont 60% des votes de Plénière lors de la 59^ième réunion annuelle à Anchorage en 2007), la proposition n’a jamais obtenue la majorité des 75% requise pour l’adoption de ce sanctuaire dans un amendement de l’Annexe. Le « Groupe de Buenos Aires » (qui réuni en son sein les pays latino Américains)  a présenté à nouveau la proposition pour discussion lors de la 60^ième réunion annuelle de la CBI en 2008 mais a accepté, sur la demande du Président, de ne pas la soumettre à un vote en session Plénière comme geste de bonne volonté pour aider à dépolariser les débats. Le Brésil et d’autres pays ont quant même insisté sur la nécessité d’incorporer le SBSA dans tout accord global futur et ont rappelé qu’ils se réservaient le droit de soumettre leur proposition à un vote à Madère en 2009 ou lors des autres réunions futures de la CBI.

Discussion

La question des sanctuaires a gagné une signification politique au-delà de la simple interdiction de la chasse baleinière. Elle a fini par représenter à la fois l’aspiration de groupes régionaux de pays et la voie possible pour progresser à la CBI qui pourrait être celle de la séparation géographique des régimes de gestion létaux et non létaux. Dans cette perspective, la poursuite de la chasse baleinière dans le Sanctuaire de l’Océan Austral par le Japon est contreproductive (voir section sur la chasse scientifique). Cela est exacerbé par le fait que le Japon a déposé une objection formelle contre le Sanctuaire Baleinier de l’Océan Austral à l’égard des petits rorquals, gardant ainsi la possibilité d’avoir des opérations légales de chasse commerciale à la baleine à l’intérieur du Sanctuaire. Les pays chasseurs affirment que les sanctuaires ne sont pas basés sur des conclusions scientifiques, et que la CBI n’a pas tenu compte des intérêts des consommateurs de produits baleiniers et de ceux de l’industrie baleinière, comme l’exigerait l’Article V.2. de la Convention.

Le Comité Scientifique de la CBI, qui est chargé d’analyser et de faire des recommandations sur les propositions sur les sanctuaires, n’est jamais parvenu à formuler un avis par consensus pour aucun des sanctuaires adoptés ou proposés parce qu’il était trop divisé politiquement autour du même type de questions que la CBI elle-même. Il en reviendra au bout du compte aux commissaires de prendre des décisions politiques sur la création de nouveaux sanctuaires et son intégration dans l’ensemble des mesures qui seront comprises dans un accord global (le « package agreement »).

Options politiques

Restrictions commerciales

Le problème

Même si la CBI n’a pas jamais adopté de mesures contraignantes sur les réglementations commerciales, elle a parfois adopté des résolutions recommandant par exemple aux Etats membres de s’abstenir d’importer de la viande de baleine et d’autres produits, ou d’exporter des compétences ou des technologies sur la chasse baleinière vers les pays qui ne sont pas membres de la CBI. ^[82]  D’autres résolutions ont également recommandé que les produits issus de la chasse baleinière par permis spécial soient « principalement destinés à la consommation locale » ^[83]  ou « entièrement destinés à la consommation interne. » ^[84]  La Résolution CBI 1994-7 sur le Commerce International de la Viande de Baleine et des Produits Baleiniers stipule entre autre :

« (3) OBSERVE que toute transaction internationale menée à des fins commerciales sur les produits obtenus par la chasse menée à des fins de recherches ou par les prises incidentes des pêches rend le commerce illicite plus difficile à détecter, et amoindrit l’efficacité du programme de conservation de la CBI ;

(4) CONSIDÈRE DONC que la viande et les produits issus de la chasse baleinière menée à des fins scientifiques devraient être utilisés intégralement pour la consommation domestique ; et

(5) INVITE chaque gouvernement contractant lors de chaque Réunion Annuelle à faire un rapport au Sous-comité sur les infractions donnant des informations sur :

(a) la viande de baleine et les produits baleiniers disponibles sur son marché domestique, et la source spécifique des ces articles (c'est-à-dire, la chasse commerciale à la baleine, la chasse a des fins de recherches, les prises incidentes des pêches) ;

(b) tout convoi de viande de baleine et de produits baleiniers intercepté dans le commerce international, et surtout les convois impliquant ses ressortissants ou ses intérêts, et sur les mesures prises en réponse par le gouvernement ; et

(c) tout autre développement lié au commerce de la viande de baleine ou des produits baleiniers (par exemple, l’adoption de nouvelles législations ou réglementations). »

Il y a également une relation étroite entre les décisions de la CBI et celles de la Convention sur le Commerce International des Espèces de Faune et de Flore Sauvages Menacées d’Extinction (CITES) ^[85] . Cela a récemment été reconfirmé dans la Résolution CITES 11.4 adoptée en 2000 qui, entre autre, recommande « […] aux Parties de convenir de ne délivrer, au titre de la Convention, ni permis d'exportation ou d'importation ni certificat d'introduction en provenance de la mer à des fins principalement commerciales pour tout spécimen d'une espèce ou d'un stock protégé de la chasse commerciale par la Convention internationale pour la réglementation de la chasse à la baleine. » ^[86]  Le commerce international des cétacés est réglementé par la CITES puisque toutes les grandes baleines et quelques espèces de dauphins sont inscrites à l’Annexe I (aucun commerce international à des fins commerciales autorisé), et d’autres comme le stock de petits rorquals de l’ouest du Groenland sont inscrites à l’Annexe II (commerce autorisé seulement quand il est accompagné d’un permis d’exportation). ^[87]

Les éléments commerciaux d’un accord possible sur la chasse baleinière côtière du Japon sont également en phase de discussion. Une autre question commerciale récemment débattue à la CBI tient à la question de savoir si la supervision et le contrôle des futures opérations de chasse baleinière en vertu du « Plan de Gestion Révisé » comprendront un suivi ADN des produits baleiniers. Cela permettrait la traçabilité des espèces et des stocks commercialisés. Des questions se posent pour savoir quelle autorité (domestique ou internationale) sera désignée pour superviser un tel système.

Comme nous l’avons vu plus haut, de façon similaire à la CBI, la CITES comprend des dispositions pour autoriser les pays à déposer des réserves contre les décisions telles que les inscriptions des espèces aux Annexes. Cinq Etats membres de la CBI (l’Islande, le Japon, la Norvège, la République de Palau, et Saint Vincent et les Grenadines) ont actuellement des réserves contre l’inscription de beaucoup d’espèces de cétacés. Ces réserves ont eu jusqu’à récemment relativement peu de conséquences pratiques puisque pendant plusieurs années, très peu de commerce international est intervenu en dehors de l’importation par le Japon de produits baleiniers provenant de baleines attrapées dans les eaux internationales. Les pays baleiniers ont cependant persévéré dans leurs efforts d’élimination des inscriptions CITES. En 2008, l’Islande et la Norvège ont profité de ces réserves pour rouvrir le commerce international et ont envoyé 60 tonnes de viande de petits rorquals et de rorquals communs au Japon. Ce convoi a été approuvé à l’importation après avoir été détenu par les douanes nippones pendant plusieurs semaines.

Discussion

 La question de savoir si la chasse baleinière par permis spécial exercée en haute mer par le Japon viole les restrictions de la CITES sur « l’introduction en provenance de la mer » reste ouverte. Par exemple, la capture des rorquals boréals par le Japon dans le cadre du programme JARPN semble constituer une violation de la CITES parce que sa réserve à l’inscription des rorquals boréals à l’Annexe I de la CITES ne s’applique pas à la population du Pacifique Nord. Cependant, aucune action n’a été prise contre le Japon et le Secrétariat de la CITES ne semble pas disposé à critiquer le Japon pour cette pratique. La CITES est actuellement en train de débattre pour déterminer si le prélèvement des baleines en mer constitue une « introduction en provenance de la mer » ou si l’introduction a lieu au moment du débarquement au Japon. ^[88]

De nombreuses résolutions adoptées dans le cadre de la CBI et de la CITES ont établi un lien étroit entre les décisions des deux organisations, donnant primauté à la CBI. ^[89]  Cette relation a surtout été promue par les pays favorables au moratoire du fait de la reconnaissance du rôle que le commerce international, et principalement le commerce de la viande de baleine destinée au marché japonais, a joué en tant que force conductrice de l’expansion mondiale de l’industrie baleinière dans les années précédent la décision sur le moratoire, en particulier parce que ces pays reconnaissent que cela pourrait à nouveau se reproduire. Le Japon et les autres pays baleiniers ont répétitivement cherché à obtenir en premier le retrait des espèces de cétacés de la CITES ou leur classement dans une Annexe CITES moins restrictive (ce qui nécessiterait dans les deux cas un vote à la majorité des deux-tiers), et en second l’affaiblissement du lien entre la CITES et la CBI en essayant sans succès de renverser les décisions CITES sur ce sujet. Le soutien pour les pays baleiniers à la CITES semble avoir diminué constamment au cours des dernières années et aucun des efforts récents de ces pays n’a obtenu le soutien de la majorité. La dernière résolution de la CBI pertinente sur la matière a été adoptée en 2007 ^[90]  et a affirmé que le moratoire sur la chasse baleinière commerciale  reste en vigueur et que les raisons ayant justifié le moratoire sont toujours pertinentes; elle a demandé aux gouvernements contractants de respecter la relation entre les deux conventions et de ne pas chercher à supprimer les espèces de cétacés de l’Annexe I de la CITES.

Toute concession possible faite par les pays favorables au moratoire en faveur d’une reprise négociée et limitée de la chasse baleinière côtière sous supervision de la CBI sera vraisemblablement liée au maintien du statu quo en matière de commerce international, par exemple en ce qui concerne les inscriptions à l’Annexe I de la CITES. Cela nécessiterait que les pays baleiniers retirent au moins leurs réserves à l’inscription CITES des grandes baleines, et éventuellement leurs réserves sur toutes les espèces de cétacés. Il est impossible de savoir avec certitude si le moindre de ces pays serait prêt à franchir une étape aussi importante, étape vraisemblablement indispensable pour obtenir le soutien de la plupart des pays favorables au moratoire sur l’adoption d’un ensemble de mesures de solution (« package solution»). Les pays favorables au moratoire et les ONG environnementales voudront sûrement aussi des garanties pour s’assurer qu’il n’y aura pas d’échappatoire telles que l’argument basé sur l’ « introduction en provenance de la mer » ou d’autres moyens de se soustraire à l’application d’une disposition (opt outs).

Pour se qui concerne le suivi ADN du commerce de la viande de baleines, les pays baleiniers nonobstant leurs réserves politiques pourraient éventuellement consentir à un système de suivi du commerce par le prélèvement d’échantillons génétiques dans un registre partagé ouvert à l’accès des chercheurs de bonne foi qui serait opéré par les gouvernements et supervisé par la CBI.

Options politiques

Observation des baleines / utilisation non-létale

Le problème

L’utilisation non-létale des cétacés comprend la recherche scientifique dite inoffensive (c'est-à-dire ne menaçant pas la survie des cétacés), l’éducation environnementale par l’utilisation d’espèces emblématiques, les valeurs socioculturelles (par exemple le rôle des baleines dans l’histoire nationale, le folklore, et les connaissances indigènes) et ce qui est le plus important au point de vue économique, l’observation des baleines.  L’observation des baleines est le segment de l’écotourisme ayant la croissance la plus importante au monde, excédant un milliard de dollars US de revenus directs et indirects. ^[91]  Cette activité a émergé en proportion inverse au déclin de la chasse baleinière commerciale et en relation directe avec le mouvement global œuvrant pour empêcher l’extinction des grandes baleines.

Du fait de leur importance économique et sociale/politique dans une majorité de pays membres de la CBI, l’observation des baleines et leur utilisation non-létale sont devenues des sujets d’importance majeure à aborder au sein de la Commission. La CBI a créé un Sous-comité sur l’Observation des Baleines au sein du Comité Scientifique pour examiner les recherches menées sur les impacts que peut avoir cette activité sur les cétacés, et pour faire des recommandations de gestion. L’addition de l’observation des baleines à l’ordre du jour des sessions plénières permet de se mettre à jour et de débattre de la question de façon constante. La question de la mise en œuvre de mesures de gestion est maintenant aussi débattue au sein du Comité de Conservation.

Les pays d’Amérique Latine, l’Australie, la Nouvelle Zélande et l’Afrique du Sud attachent une importance particulière à la question et évoquent fréquemment l’impact potentiel de la chasse baleinière par permis spécial menée en haute mer sur des régions où l’observation des baleines se déroule, comme une violation majeure des principes de l’utilisation équitable et du partage des ressources baleinières.

Discussion

Les pays chasseurs ont essayé de minimiser l’importance de la question et même de supprimer cette question des discussions de la plénière alors même que le Japon, l’Islande et la Norvège disposent eux-mêmes d’opérations lucratives d’observation des baleines.

Comme le taux net de reproduction des baleines est bas, le potentiel de profit lié à une appropriation de leur rendement ‘en une fois’ reste limité alors que dans le cadre des utilisations non-létales, la valeur d’une seule baleine s’accumule de façon répétitive au cours du temps. L’utilisation actuelle et potentielle des ressources baleinières par des moyens non létaux est donc bien plus profitable pour les communautés côtières que la chasse baleinière ne pourrait jamais l’être. Un rapport publié en juin 2008 note que l’activité a connu une croissance de près de 11,3% par an en Amérique Latine au cours des dix dernières années générant désormais 79,4 millions de dollars US en revenus directs et 278,1 millions de dollars US en bénéfices indirects répartis entre 18 pays. ^[92]   

Pour promouvoir l’utilisation non-létale au sein de la CBI et envoyer un message politique ferme, les pays d’Amérique Latine (avec le soutien de l’Australie, de l’Autriche, de la France, de la Hongrie, de l’Italie, de la Nouvelle Zélande, du Portugal et du Royaume Uni) ont proposé lors de la 59^ième réunion de la CBI organisée à Anchorage en 2007, l’adoption d’une Résolution sur l’Utilisation Non-létale des Cétacés. Les paragraphes opératoires de cette résolution se lisent comme suit :

« RECONNAIT les bénéfices importants qui peuvent être retirés de l’utilisation non-létale des cétacés en tant que ressources, tant sur le plan socio-économique qu’au niveau du développement scientifique ;

RECONNAIT l’utilisation non-létale comme une stratégie de gestion légitime ;

ENCOURAGE les Etats membres à œuvrer de manière constructive pour inclure les besoins en matière d’utilisation non létale des ressources baleinières dans tous les accords et décisions à venir. »

La résolution a été adoptée avec 42 voix favorables, 2 voix contre, 2 abstentions, et 20 ‘pays non-participants’.

L’importance économique croissante de l’observation des baleines a également étendu la base sociale des parties prenantes intéressées par la conservation des baleines, mobilisant des communautés entières à soutenir et à légitimer la position politique de leur gouvernement contre la reprise de la chasse baleinière sous la moindre forme qui est susceptible de menacer finalement leur propre utilisation non-létale des baleines. Le Japon et la Norvège ont affirmé que les utilisations létales et non-létales peuvent coexister de concert comme le montrent les pratiques en place dans leurs propres eaux nationales. Mais cette coexistence ne constitue pas une option long-terme pour des raisons politiques et de gestion.  Beaucoup de baleines qui nagent fréquemment dans les zones d’activité des opérations d’observation de baleines s’habituent à la présence des bateaux ; elles deviennent plus « observables » mais aussi plus « capturables » par les chasseurs. Du point de vue du marché, en plus, il est très peu probable que les touristes soient attirés par des endroits où leur expérience d’écotourisme pourrait être ternie par l’abattage des mêmes animaux qu’ils souhaitent observer et apprécier en échange d’un paiement.

L’avenir du processus de la CBI devra être basé dans une première étape sur un renforcement de la confiance entre les pays et les parties prenantes qui ont des opinions, des valeurs, et des intérêts différents. La question de l’utilisation non-létale est un pilier important pour construire et achever une telle confiance par l’adoption de mesures garantissant que les différents types d’utilisation des baleines se voient accorder le même poids à la CBI satisfaisant ainsi les intérêts régionaux comme il se doit.

Options politiques